0480 Gelijkwaardigheid en funderingen: basisprincipes

Auteurs:
Dr.ir. N.P.M. Scholten
Expert stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw, Delft
Ir. H.L. Jansen
senior projectleider geotechniek, Fugro Ingenieursbureau B.V.

Inleiding

Bouwbesluit
In het [ link ] [1] zijn technische voorschriften voor te bouwen en bestaande bouwwerken neergelegd, waaronder NEN 6702 met betrekking tot de zakking en de som van de rotatie en relatieve rotatie van een funderingselement. Op termijn zal het Bouwbesluit 2003 of het Bouwwerkbesluit (een samenvoeging van onder meer het Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit) naar de Eurocodes verwijzen, maar dat wijzigt niets inhoudelijks aan het onderstaande. Deze voorschriften zijn algemeen verbindend. In de Woningwet [2] (in 2010 zal dit zijn opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) is bepaald dat bij het bouwen, ongeacht of dit vergunningsvrij of vergunningplichtig is, de voorschriften van het Bouwbesluit 2003, voor zover die op dat bouwen betrekking hebben, in acht moeten worden genomen.

Opbouw van de voorschriften
De voorschriften van het Bouwbesluit 2003 bestaan uit functionele eisen. Via een aansturingtabel is per gebruiksfunctie aangegeven welke prestatie-eisen leiden tot het voldoen van de functionele eis; zie ook hoofdstuk 0435. Een prestatie-eis bestaat uit een grenswaarde die moet worden bepaald volgens een gegeven, ondubbelzinnige bepalingsmethode.

De voorschriften die gesteld zijn, kunnen afhankelijk zijn van bestemming, inrichting of grootte van het gebouw. Daardoor hebben burgemeester en wethouders (B & W) bij de beoordeling van een bouwplan enige beleidsruimte bij de toepassing van die voorschriften. Afwijzing van een aanvraag om bouwvergunning omdat naar het oordeel van B & W niet is voldaan aan die voorschriften, zal volgens de Algemene wet bestuursrecht [3] nadrukkelijk moeten worden gemotiveerd in het weigeringbesluit.

Gelijkwaardigheid
In de praktijk kunnen zich situaties voordoen waarop de prestatie-eisen van het Bouwbesluit 2003 niet of onvoldoende zijn toegesneden. In die situaties gaat het veelal om bouwkundige oplossingen of berekeningsmethoden, die niet zonder meer kunnen worden getoetst aan de daarop betrekking hebbende prestatie-eisen. Wat betreft de fundering kan het gaan om nieuwe paalsystemen waarvoor nog geen factoren zijn opgenomen in NEN 9997-1 hoofdstuk 7, maar waarvan wel gegevens voorhanden zijn (resultaten van proefbelastingen, deskundige onafhankelijke beoordelingen, enzovoort). Ook kan het gaan om een geavanceerde berekeningsmethode die niet in de normen is opgenomen. Hierbij kan gedacht worden aan de eindige-elementenmethode en het in rekening brengen van interactie en herverdeling.

De besluitwetgever heeft die oplossingen niet op voorhand willen verbieden. Het Bouwbesluit 2003 mag immers geen belemmering vormen voor de toepassing van innovatieve of experimentele bouwwijzen of bouwproducten. Daartoe is in paragraaf 13 van het Bouwbesluit 2003 (artikel 1.50) een zogeheten gelijkwaardigheidsbepaling opgenomen.

Van een bouwkundige oplossing is sprake als het om een bouwkundige voorziening gaat, dat wil zeggen om een voorziening die onlosmakelijk deel uitmaakt van een bouwwerk en niet eenvoudig kan worden veranderd.

Kwaliteitsverklaring
In het Bouwbesluit 2003 is, overeenkomstig [ link ] , aan bepaalde kwaliteitsverklaringen een publiekrechtelijke status toegekend. Zij kunnen worden ingezet als bewijsvoering bij de beoordeling van een oplossing die onderdeel uitmaakt van een aanvraag om bouwvergunning. Erkende kwaliteitsverklaringen kunnen volgens de Woningwet alleen betrekking hebben op bouwmaterialen of bouwdelen. Erkende kwaliteitsverklaringen kunnen dan ook geen betrekking hebben op bouwwijzen of processen. Het spreekt voor zich dat bij de toepassing van de hiervoor bedoelde gekwalificeerde bouwmaterialen of bouwdelen de krachtens de erkende kwaliteitsverklaring geldende verwerkingsvoorschriften in acht moeten worden genomen.

Het staat B & W bij de beoordeling van een bouwaanvraag uiteraard vrij om ook kwaliteitsverklaringen die niet of nog niet als erkende kwaliteitsverklaring zijn aangemerkt, als zodanig te accepteren. Hierbij wordt met name gedoeld op die kwaliteitsverklaringen waaruit blijkt dat de daarop betrekking hebbende bouwmaterialen of bouwdelen een met een of meer (onderdelen van) voorschriften van het Bouwbesluit 2003 gelijkwaardig prestatieniveau aangeven. Ditzelfde geldt ook voor kwaliteitsverklaringen die betrekking hebben op een bouwwijze of -bouwproces.

Bezwaar en beroep
De Woningwet bevat mede voorschriften omtrent de handhaving van bij of krachtens die wet gegeven technische voorschriften. Tegen besluiten van het bevoegd gezag, veelal B & W, kan de burger bezwaar en beroep aantekenen. De Algemene wet bestuursrecht bevat de daarvoor geldende voorschriften.

Het gelijkwaardigheidsbeginsel

Gelijkwaardigheid
Wanneer bij het ontwerpen van een bouwwerk wordt gekozen voor een bouwkundige oplossing die niet of niet volledig is toegesneden op een of meer voorschriften van het Bouwbesluit, dan kan men in het kader van de bouwaanvraag een beroep doen op de gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit 2003 die voor die bouwkundige oplossing van belang is.

Een gelijkwaardige oplossing moet ten minste voldoen aan de doelstelling en het niveau van de prestatie-eis waarvan wordt afgeweken. Men moet hierbij bedenken dat het goedkeuren van een gelijkwaardige oplossing niet hetzelfde is als het verlenen van vrijstelling van een prestatie-eis. Bij verlening van vrijstelling gaat het namelijk om het bewust mogen realiseren van een lager prestatieniveau dan de desbetreffende prestatie-eis(en).

Toepassen van het gelijkwaardigheidsbeginsel
Indien een gelijkwaardigheidsbepaling bij het bouwen wordt toegepast, zal de aanvrager van de bouwvergunning ten genoegen van B & W moeten aantonen dat zijn bouwplan voldoet aan de doelstelling en het niveau van de prestatie-eis(en) waarvan hij afwijkt. Dit betekent dat hij in zijn aanvraag om bouwvergunning kenbaar zal moeten maken waar zijn bouwplan afwijkt van de gegeven prestatie-eis(en). Verder zal hij moeten aangeven op welke wijze zijn bouwplan op het punt van die afwijking naar zijn oordeel toch voldoet aan de doelstelling en het prestatieniveau van de prestatie-eis(en) waarvan hij afwijkt. Onder het kopje 'Voorbeelden' verderop is een voorbeeld gegeven betreffende het gelijkwaardigheidsbeginsel bij funderingen.

Beoordeling van een gelijkwaardige oplossing
Bij toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling is het raadzaam dat de aanvrager van de bouwvergunning, voordat hij zijn aanvraag indient, ter zake overleg voert met het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. Dat toezicht adviseert B & W in de regel over de door hen te nemen beslissing op de aanvraag om bouwvergunning. Hij kan zodoende vooraf te weten komen of zijn oplossing een gerede kans maakt te worden geaccepteerd en op welke wijze hij wordt geacht aan te tonen dat de voorgenomen oplossing voldoet aan doelstelling en niveau van de prestatie-eis(en) waar hij van afwijkt.

Er zijn twee wegen te bewandelen:

Kwaliteitsverklaringen

Definitie kwaliteitsverklaring
In artikel 1.7 van paragraaf 1.4 van het Bouwbesluit 2003 is een regeling gegeven voor kwaliteitsverklaringen. Hierdoor hebben bepaalde kwaliteitsverklaringen een publiekrechtelijke status gekregen.

Een kwaliteitsverklaring is volgens artikel 1, eerste lid, onderdeel j van de Woningwet:

In artikel 1.6 van het Bouwbesluit 2003 is aangegeven dat bouwproducten met een CE-markering worden beschouwd als producten waarvoor een kwaliteitsverklaring is afgegeven. Niet alle van een CE-markering voorziene producten zullen echter voldoen aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2003. Van die producten, voorzien van een CE-markering, die voldoen aan enig voorschrift van het Bouwbesluit 2003, zal SBK eveneens een lijst bijhouden. Deze lijst zal een maal per jaar, rond 1 januari, worden uitgegeven. Van de vaststelling van de nieuwe lijst en de verkrijgbaarheid daarvan wordt in de Nederlandse Staatscourant mededeling gedaan.

Bij de toepassing van kwaliteitsverklaringen kan worden opgemerkt dat het Bouwbesluit 2003 in principe niet verplicht tot het gebruikmaken van bouwmaterialen of bouwdelen met een kwaliteitsverklaring. Die keuze maakt de aanvrager. Een uitzondering hierop vormt de CE-markering, omdat op termijn is voorzien dat (uitzonderingen daargelaten) alleen producten met een CEmarkering in de handel mogen worden gebracht.

Deskundige onafhankelijke instituten
Instituten die door de Raad voor Certificatie (RvC) als certificeringsinstelling op het gebied van de bouw zijn erkend en door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zijn aangewezen, zijn bevoegd tot afgifte van de zogenoemde erkende kwaliteitsverklaringen. De Stichting Bouwkwaliteit houdt een lijst bij van deze kwaliteitsverklaringen die een relatie hebben met het Bouwbesluit 2003. Mutaties worden eens per jaar gepubliceerd. De lijst en de mutaties zijn bij de SBK verkrijgbaar. In de Staatscourant zal door de minister van VROM een maal per jaar, rond 1 januari, mededeling worden gedaan dat een nieuwe lijst van erkende kwaliteitsverklaringen is vastgesteld en goedgekeurd en dat die lijst verkrijgbaar is bij SBK.

Kwaliteitsverklaring als voldoende bewijs
Met behulp van een kwaliteitsverklaring kan worden aangetoond dat, bij toepassing van de in de desbetreffende kwaliteitsverklaring aangeduide bouwmaterialen of bouwdelen, aan bepaalde voorschriften van het Bouwbesluit 2003 geacht mag worden te zijn voldaan. Daartoe zal in de kwaliteitsverklaring een relatie met het Bouwbesluit 2003 moeten zijn gelegd. Een dergelijke kwaliteitsverklaring, mits afgegeven door een door de RvA erkende certificeringsinstelling, is een kwaliteitsverklaring als bedoeld in artikel 1.7 van Bouwbesluit 2003. Zo'n kwaliteitsverklaring wordt een erkende kwaliteitsverklaring genoemd, omdat die feitelijk door de minister van VROM als zodanig is aangemerkt. Omtrent de procedure van totstandkoming van dergelijke verklaringen zijn nadere afspraken gemaakt welke zijn gepubliceerd in Stcrt. 2006, 132 (tripartite-overeenkomst). Tijdens het bouwen zal de gemeente volgens artikel 100 van de Woningwet moeten toezien op de naleving van de bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften, waaronder begrepen of overeenkomstig de verleende bouwvergunning wordt gebouwd. Tot dat toezicht behoort ook of de verwerking conform de erkende kwaliteitsverklaring geschiedt. In de praktijk vindt dat toezicht steekproefsgewijs plaats.

Beoordelingsrichtlijn
Kwaliteitsverklaringen moeten altijd gebaseerd zijn op een nationale beoordelingsrichtlijn (BRL); zie paragraaf A 5320.

Toepassing van kwaliteitsverklaringen
Het gebruik maken van materialen of bouwdelen met een erkende kwaliteitsverklaring maakt de beoordeling van een aanvraag om bouwvergunning eenvoudiger. Let wel: het Bouwbesluit 2003 verplicht niet tot het gebruikmaken van bouwmaterialen of bouwdelen met een (erkende) kwaliteitsverklaring. Die keuze maakt de aanvrager van de bouwvergunning. Het gebruikmaken van bouwmaterialen of bouwdelen die zijn voorzien van een erkende kwaliteitsverklaring, biedt voor hem duidelijk voordelen bij de toetsing van zijn bouwaanvraag door de gemeente.

Soorten kwaliteitsverklaringen
De soorten kwaliteitsverklaring zijn gegeven in paragraaf A 5320.

Juridische aspecten

In deze subparagraaf wordt kort ingegaan op de juridische aspecten. Deze aspecten gelden overigens voor het gehele bouwplan waarvan de fundering onderdeel uitmaakt. In dit handboek is daarom volstaan met een beknopte opsomming.

Toezicht en handhaving
In artikel 100, eerste lid, onderdeel b van de Woningwet is vastgelegd dat het gemeentebestuur voorziet in het bouw- en woningtoezicht, dat toezicht moet houden op de naleving van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. Dat toezicht omvat:

De Woningwet kent twee vormen van handhaving van onder meer de voorschriften van het Bouwbesluit, te weten:

Opleggen van een last
Het ten uitvoer brengen van een last is 'bouwen' in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel a van de Woningwet. Dit betreft ook het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk. De last is gericht aan de eigenaar of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van de voorzieningen waartoe wordt aangeschreven. Degene die is aangeschreven dient de last uit te voeren binnen de termijn, gesteld in de last. Als de last is uitgevaardigd onder aanzegging van bestuursdwang, dan kan die last na het verstrijken van die termijn door of vanwege de gemeente voor rekening van de aangeschrevene worden uitgevoerd.

Bezwaar en beroep
Volgens hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht kan de betrokkene tegen een beslissing van B & W bezwaar en beroep instellen. Met 'betrokkene' wordt bedoeld:

In het eerste geval kan het gaan om een besluit tot het niet in behandeling nemen van de bouwaanvraag of tot weigering van de bouwvergunning. Er zal eerst een bezwaarschrift moeten worden ingediend bij het overheidsorgaan dat de beslissing nam, in casu B & W. Tegen het besluit op dit bezwaarschrift kan beroep worden ingesteld bij de administratieve kamer van de arrondissementsrechtbank, en vervolgens kan tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ook een derde belanghebbende kan tegen een beslissing van B & W bezwaar en beroep instellen. Ook dan geldt: eerst een bezwaarschrift bij B & W en daarna eventueel beroep en hoger beroep. Ook kan een derde belanghebbende bij de President van de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening vragen indien hij met zijn actie tracht te voorkomen dat er wordt gebouwd. De voorziening houdt dan in dat de reeds begonnen bouwwerkzaamheden moeten worden stilgelegd tot een in de voorziening genoemd tijdstip.

Voorbeelden

Draagkrachtberekening
In dit voorbeeld wordt een geval behandeld dat betrekking heeft op de gelijkwaardigheid volgens het Bouwbesluit 2003.

Voor de berekening van de draagkracht van een fundering van een bouwwerk zijn in NEN 9997-1 toetsingscriteria en rekenregels gegeven. Volgens deze normbladen wordt de draagkracht berekend met analytische formules, gebaseerd op empirie en de plasticiteitsleer, zoals de methode 'Koppejan' voor de draagkracht van een paalfundering en de methode 'Brinch Hansen' voor de draagkracht van een fundering op staal.

In sommige gevallen kan het wenselijk zijn een andere, meer geavanceerde draagkrachtberekening uit te voeren. Gedacht kan worden aan een berekening volgens de eindige-elementenmethode met een elastoplastisch grondmodel. Een dergelijke methode kan bijvoorbeeld gewenst zijn als twee- of driedimensionale effecten een belangrijke rol spelen.

Om aanspraak te kunnen maken op het gelijkwaardigheidsbeginsel moet aangetoond worden dat de geavanceerde berekeningsmethode leidt tot het voldoen aan de deformatie-eis.

Indien de geavanceerde berekeningsmethode algemeen erkend, goed gedocumenteerd en, aan de hand van 'benchmarks', in ruime mate beproefd is, kan doorgaans eenvoudig worden aangetoond dat de methode gelijkwaardig is. Dit zijn echter geen eisen die in het Bouwbesluit 2003 worden gesteld. Ook een berekeningsmethode die slechts door een enkel specialistisch bureau wordt toegepast, kan als gelijkwaardig worden aangemerkt. De administratieve voorschriften omtrent de wijze van indienen van een bouwaanvraag, waaronder het overleggen van een funderingsberekening, zijn onderwerp van regeling van het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning.

Bij gebruik van computerprogramma's is Bouw- en Woningtoezicht bevoegd, conform het betreffende besluit, voldoende achtergrondinformatie te eisen betreffende het gebruikte programma.

Het bevoegd gezag (B & W) beslist uiteindelijk op advies van Bouw- en Woningtoezicht of op basis van de aanwezige documentatie de geavanceerde berekeningsmethode als gelijkwaardig kan worden beschouwd.

Alternatief paalsysteem
In dit voorbeeld wordt een geval behandeld dat deels betrekking heeft op de gelijkwaardigheid volgens het Bouwbesluit 2003 (deformatie) en deels op de eis te voldoen aan hetgeen in NEN-EN 1990 is gesteld (draagkracht).

In NEN 9997-1 zijn lijsten opgenomen met factoren (α_p en α_s) die gebruikt moeten worden bij het berekenen van de draagkracht en het lastzakkingsgedrag van palen. Van tijd tot tijd komen echter paalsystemen op de markt waarvoor in de norm (nog) geen waarden zijn opgenomen. Om een dergelijk paalsysteem in een bouwwerk te kunnen toepassen moet worden aangetoond dat het gedrag van de paalfundering voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2003. In concreto houdt dit in dat voor het paalsystemen waarden voor de paalfactoren zijn bepaald op basis van onderzoek door middel van sonderingen en proefbelastingen.

Om te voorkomen dat de gelijkwaardigheid voor ieder bouwwerk opnieuw moet worden aangetoond kan één van de volgende methoden worden gevolgd:

Hiertoe is een gedegen onderzoek nodig, bijvoorbeeld door gerenommeerde geotechnische bureaus die onafhankelijk zijn van de paalfabrikant. De eisen waaraan het onderzoek naar de draagkracht moet voldoen, zijn nog niet concreet vastgesteld. Wel zijn in NEN-EN 1990 de eisen in algemene zin gegeven.

Volledige probabilistische analyse
In dit voorbeeld wordt een geval behandeld dat betrekking heeft op de eis te voldoen aan hetgeen in NEN-EN 1990 over de draagkracht is gesteld.

Het veiligheidsconcept waarop de geotechnische normen zijn gebaseerd, gaat uit van een probabilistische benadering van de verschillende grenstoestanden. Uitgaande van een gewenst veiligheidsniveau (beperkte kans van overschrijding), zoals dat in NEN-EN 1990 door middel van β-waarden is vastgelegd, zijn in NEN 9997-1 partiële materiaalfactoren gegeven. Deze materiaalfactoren zijn met behulp van probabilistische analyses afgeleid. Ze gelden voor alle constructies en grenstoestanden waarop de normen betrekking hebben.
Vanwege de overzichtelijkheid is hierbij een verdeling gemaakt in een beperkt aantal hoofdgroepen: funderingen (op palen en op staal) en andere constructies. Het moge duidelijk zijn dat bij het vaststellen van de partiële factoren keuzes gemaakt moesten worden.

Door met partiële materiaalfactoren te werken blijven de van oudsher bekende deterministische berekeningsmethoden betrekkelijk eenvoudig toepasbaar. Deze methode wordt de niveau I-probabilistische methode genoemd.

In sommige gevallen kan het echter zinvol zijn een meer uitgekiend ontwerp te maken binnen de veiligheidsmarge, vastgelegd in NEN-EN 1990. In zo'n geval wordt geen gebruikgemaakt van de partiële factoren uit NEN 9997-1, maar wordt een niveau II- of III-probabilistische analyse gemaakt. Hierbij wordt de bezwijkkans berekend, uitgaande van de statistische verdelingen van de variabelen (belasting en sterkte).

Als voorbeeld kan genoemd worden de probabilistische opdrijfanalyse van een tunnel teneinde de maatregelen tegen opdrijven (trekpalen, ankers) te optimaliseren. Indien een dergelijke analyse met de nodige deskundigheid wordt uitgevoerd en indien wordt voldaan aan het voorgeschreven veiligheidsniveau (β-waarde uit NEN-EN 1990), is er sprake van een gelijkwaardige analyse.

Literatuur