Beleidsplan

In dit hoofdstuk worden de verschillende onderwerpen behandeld die een plek behoren te krijgen in het beleidsplan. Per onderwerp worden de afwegingen gegeven die gebruikt kunnen worden bij de invulling van het beleidsplan.

Bij het opstellen van het beleidsplan wordt gestart vanuit de bestaande situatie. De evaluatie van de bestaande werkwijze en de confrontatie hiervan met het wettelijk kader en de mogelijk veranderde visie op de gladheidsbestrijding leveren inzicht in mogelijke knelpunten op. De resultaten van de evaluatie leiden tot nieuwe uitgangspunten voor het beleid. Deze nieuwe uitgangspunten worden vastgelegd in het beleidsplan. In de figuur hierna zijn de processtappen schematisch weergegeven.

Alle beheerorganisaties doen al jaren aan gladheidsbestrijding en starten niet vanuit een blanco situatie. De bestaande situatie vormt voor de projectleider daarom het vertrekpunt bij het opstellen van een nieuw beleidsplan. Een analyse van de werkwijze in de afgelopen jaren levert daarbij inzicht op in de mogelijke knelpunten en verbeteringsmogelijkheden. Met het oog op de nabije toekomst dient ruimte gemaakt te worden voor de klimaattransitie waarbij veelal de nadruk ligt op vervanging en/of ombouw van machines naar een elektrische tractie. Hierbij speelt het duurzaamheidsbeginsel ook een rol.

In tabel 4 zijn onderzoeksvragen geformuleerd om te bepalen wat het vertrekpunt is voor het opstellen van het plan. Naast de reeds bestaande werkwijze zijn de lokale factoren van belang voor het opstellen van een nieuw plan.

Op basis van de analyse van de bestaande situatie moet vervolgens invulling worden gegeven aan het nieuwe beleidsplan. Gestart wordt met het vaststellen van de visie op de gladheidsbestrijding. Met visie wordt hier bedoeld op welke wijze de gladheidsbestrijding wordt uitgevoerd, welke prioriteiten er worden gesteld en binnen welke tijd de vastgestelde routes moeten zijn behandeld.

Visie op gladheidsbestrijding

Elke beheerorganisatie heeft de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de organisatie en de uitvoering van de gladheidsbestrijding. Dit geldt dus ook voor het bepalen welke onderdelen van het wegennet al dan niet gestrooid worden, binnen welke tijd de onderdelen behandeld worden en met welke prioriteit. Vanwege de duidelijkheid naar de weggebruikers en de afstemming van de gladheidsbestrijding met andere wegbeheerders is eenduidigheid echter gewenst. In CROW-verband is daarom een handreiking gedaan op dit punt.

Belangrijke uitgangspunten bij het opstellen van de handreiking waren de begrippen verkeersveiligheid, bereikbaarheid en doorstroming. Dit zijn begrippen die bij veel organisaties terugkomen als organisatiewaarden. Verder zijn als uitgangspunten gehanteerd:

1. de veiligheid van de weggebruiker staat voorop;
2. het voorkomen van het ontstaan van gladheid gaat, waar noodzakelijk en indien mogelijk, boven curatieve gladheidsbestrijding.

1. Veiligheid weggebruiker

Als belangrijk uitgangspunt is gehanteerd dat de weggebruiker er te allen tijde van op aan moet kunnen dat hij weet wat hij kan verwachten bij optredende gladheid. Deze verwachting moet per type weg en per type gladheid overal in Nederland gelijk zijn. Daarmee wordt voorkomen dat een weggebruiker op de plek van beheergrenzen wordt geconfronteerd met een wisselend bestrijdingsbeleid. De weggebruiker is zich niet bewust van deze overgangen in beheergebied en past zijn rijgedrag daardoor niet aan op de veranderende toestand van het wegdek.

2. Prioriteit voor preventie

Bij het preventief bestrijden van gladheid wordt voorkomen dat het wegdek glad wordt. Hiermee wordt de verkeersveiligheid positief beïnvloed en wordt de beschikbaarheid van het wegennet gehandhaafd. De mogelijkheden om deze methodiek toe te passen zijn in de afgelopen jaren sterk verbeterd en breed beschikbaar. Behalve voor de veiligheid en de doorstroming biedt preventief strooien ook een meerwaarde voor wat betreft het dooimiddelgebruik en de planbaarheid van de inzet van mensen en materieel. De toepassing kan daardoor leiden tot verbetering van de kosteneffectiviteit.

Samenwerking

In de voorgestelde visie op de gladheidsbestrijding is oog hebben voor de omgeving waarin de gladheidsbestrijding plaatsvindt een belangrijke voorwaarde. gladheidsbestrijding heeft als doel de wegen en specifiek bepaalde gebieden in de openbare ruimte veilig en begaanbaar te houden. Alle partijen die belang hebben bij deze bereikbaarheid en veiligheid in winterse omstandigheden moeten daarom worden betrokken bij het uitwerken van de visie tot een beleidsplan. Naast de diverse groepen weggebruikers zijn dit instellingen zoals scholen, ziekenhuizen (denk hierbij ook aan de eventuele vaste helicopterlandingsplaatsen), winkelcentra, politie en brandweer.

Daarnaast maakt de voorgestelde visie het mogelijk afstemming te zoeken met andere (omliggende) beheerders en de wijze waarop zij de gladheidsbestrijding invullen. Samenwerking met omliggende beheerders kan daarnaast leiden tot het inzichtelijk maken en eventueel benutten van schaalvoordelen bij de inzet van mensen en materieel of bijvoorbeeld bij het gebruik van de meldsystematiek. De verantwoordelijke bestuurders moeten de voor- en nadelen van deze opties afwegen.

Bij de uitwerking van de visie op de gladheidsbestrijding is aandacht gegeven aan de volgende punten:

• aansluiting zoeken bij de categorie-indeling van wegen volgens Duurzaam Veilig;
• het onderscheiden van verschillende typen van wintergladheid;
• het stellen van richtlijnen voor uitruk- en actietijden.

De uitwerking heeft geleid tot drie tabellen voor respectievelijk wegen buiten de bebouwde kom, wegen binnen de bebouwde kom en verschillende wegcategorieën binnen de bebouwde kom. Voor elke wegcategorie en type gladheid zijn aanbevelingen gedaan voor de wijze van gladheidsbestrijding (preventief of curatief) en richtlijnen voor uitruk- en actietijden.

De uitruk- en actietijden zijn verschillend bij preventieve en curatieve strooiacties. Met uitruktijd wordt in de visie bedoeld de tijd tussen het moment waarop wordt besloten om tot een actie over te gaan en het moment waarop de strooiauto de poort van het opslagterrein verlaat. De actie kan bestaan uit alleen het strooien van wegenzout, maar bijvoorbeeld ook uit ploegacties bij sneeuwval.

Met actietijd wordt bedoeld de tijd tussen het moment waarop de strooiauto de poort van het opslagterrein verlaat en het moment dat de laatste vierkante meters van de strooiroute worden gestrooid. De actietijd bestaat hiermee uit de effectieve strooitijd (de tijd dat er gestrooid wordt op de route) plus de tijd die nodig is om vanaf het opslagterrein het begin van de strooiroute te bereiken.

Uitruk- en actietijden bij preventieve strooiacties

Bij preventieve strooiacties, dus bij strooiacties op wegdekken die nog niet glad zijn maar naar verwachting glad worden, wordt de minimale tijd voor uitrukken en strooien bepaald door de zekerheid waarmee voorspeld kan worden wanneer het wegdek glad wordt. Met de huidige stand van de techniek bedraagt de termijn waarop met zeer grote waarschijnlijkheid kan worden gesteld waar en wanneer het wegdek glad wordt twee uur. Afhankelijk van het type gladheid kan deze periode langer zijn. Wanneer een gladheidcoördinator dus met vrij grote zekerheid wil beslissen of hij wel of niet terecht laat strooien, moet ernaar gestreefd worden de uitruk- en actietijden niet langer te laten zijn dan twee uur. Hij kan om verschillende redenen (bijvoorbeeld vanwege arbo-aspecten) besluiten eerder te gaan strooien, maar hij heeft dan minder zekerheid over het feit of de strooiactie terecht wordt uitgevoerd.

Uitruk- en actietijden bij curatieve strooiacties

Bij curatieve strooiacties, dus wanneer het wegdek reeds glad is, zijn de uitruk- en actietijden gedifferentieerd voor de verschillende wegcategorieën. Voor het vaststellen van deze tijden zijn geen kwantitatieve relaties beschikbaar tussen de mate van gladheid en de verkeersveiligheid en de capaciteit van het wegennet. De tijden zijn daarom vastgesteld op basis van de antwoorden op de volgende vragen:

• Wat mag de weggebruiker redelijkerwijs verwachten?
• Wat is het belang van de desbetreffende wegcategorie?
• Wat is redelijkerwijs mogelijk binnen het beschikbare budget?
• Wat is maatschappelijk acceptabel?

Bovengenoemde aspecten zijn in principe punten die tussen weggebruikers, beleidsmedewerkers en politiek moeten worden bediscussieerd. Omdat hierover geen landelijke discussie gevoerd kan worden, zijn in tabel 5, 6 en 7 per wegcategorie richttijden gegeven voor de curatieve strooiacties (tijden genoemd tussen haakjes). Ook zijn in deze tabellen de prioriteitsvolgorde aangegeven voor de verschillende categorieën wegen en de voorkeurswijze van de gladheidsbestrijding (preventief of curatief).

** Met kleine opzet/aanhangstrooier

** Met kleine opzet/aanhangstrooier

*** Met kleine opzet/aanhangstrooier

Preventief en curatief

In de voorgestelde visie op de gladheidsbestrijding is sprake van preventieve en curatieve gladheidsbestrijding. Bij curatieve gladheidsbestrijding wordt pas gestrooid als de gladheid daadwerkelijk is opgetreden. Bij preventieve gladheidsbestrijding wordt gestrooid om gladheid te voorkomen. Hiervoor zijn gladheidsverwachtingen noodzakelijk. In de figuur hierna zijn de onderscheidende kenmerken van beide methoden uitgewerkt.

Signaleringsmethoden

In de voorgestelde visie op de gladheidsbestrijding wordt waar mogelijk en noodzakelijk de voorkeur gegeven aan preventieve gladheidsbestrijding boven curatieve gladheidsbestrijding.

Bij preventieve gladheidsbestrijding heeft de beheerder behoefte aan een meteorologische prognose. Verschillende weerbureaus kunnen deze leveren. De bureaus maken specifieke gladheidsberichten die bruikbaar zijn voor de coördinator gladheidsbestrijding. Hij bepaalt op grond hiervan of en, zo ja, wanneer preventief gestrooid gaat worden. De coördinator kan eventueel overleggen met een meteoroloog van het weerbureau.

Door gebruik te maken van een gladheidsmeldsysteem kan lokaal een goede gladheidsverwachting worden opgesteld. Bij een station van het gladheidsmeldsysteem worden op een zorgvuldig bepaalde locatie sensoren in het wegdek aangebracht. Deze verzamelen samen met een te plaatsen weerhut continu gegevens over wegdektemperatuur, luchttemperatuur, neerslag, luchtvochtigheid en het zoutgehalte dat nog op de weg aanwezig is. Deze gegevens worden met behulp van een computerprogramma geanalyseerd en omgezet tot een zeer lokale gladheidsverwachting.

Bij de curatieve methode wordt pas na de eerste melding van gladheid gestrooid. De melding van gladheid kan op verschillende manieren binnenkomen. De coördinator (of een andere verantwoordelijke binnen de gemeente) kan zelf volgens een vaste regelmaat buiten gaan schouwen. Er kunnen ook afspraken met andere wegbeheerders in de nabije omgeving worden gemaakt om gladheidsmeldingen te verkrijgen. Ook de politie kan gladheid signaleren.

Prioriteit in bestrijding

In de voorgestelde visie zijn prioriteiten tussen de verschillende wegcategorieën vastgelegd. Deze moeten worden vertaald naar de lokale situatie in het beheergebied. Hiervoor is het nodig een goede indeling te maken van het te behandelen strooigebied.

In de eerste plaats kan onderscheid worden gemaakt in delen van het strooigebied die preventief worden behandeld en delen die curatief worden behandeld. Vervolgens is het bij curatieve bestrijding van belang te bepalen waar wordt gestart en welke wegen later in de routing worden opgenomen. Er kan, afhankelijk van de gehanteerde strooitijden, een periode van enkele uren zitten tussen start en eind van de route. Ook kan ervoor worden gekozen een deel van de wegen pas na langdurig optredende gladheid of bij ijzel en sneeuwval te behandelen, of om deze te plannen na het rijden van de preventieve routes. Deze wegen hebben dan een lagere prioriteit in behandeling.

Om binnen het eigen beheergebied de prioriteiten te bepalen, moet rekening worden gehouden met:

• de handreiking ten aanzien van de visie op de gladheidsbestrijding (uitgewerkt in de tabellen 6, 7 en 8);
• de diensten of openbare voorzieningen in het beheergebied die zonder hinder bereikbaar moeten zijn (ziekenhuizen, winkelcentra, gemeentehuis, politie en brandweer, bejaardenhuizen, scholen, enzovoort);
• de aansluiting op wegen van andere wegbeheerders (buurgemeenten, provincie, Rijkswaterstaat); hiervoor kunnen andere strooiafspraken gelden, ook kunnen bij beheergrenzen de soorten wegdek en de bijbehorende behandelingswijzen verschillen;
• gevoelige locaties (bruggen, viaducten, trappen, bepaalde wegdektypen);
• verkeersintensiteit.

Strooimethodiek

Er zijn verschillende manieren om wintergladheid te bestrijden. Het strooien van natzout wordt op de meeste wegen toegepast. Het strooien van droogzout gebeurt nog op lokale wegen, parkeerplaatsen, voetgangersgebieden, enzovoort. De afgelopen jaren is het sproeien van pekel in opkomst. Dit gebeurt vooral op fietspaden. Elke wijze van aanbrengen van dooimiddel (of stroefmakend middel) heeft zijn voor- en nadelen. In het beleidsplan moet een afweging worden gemaakt welke strooimethodiek of -methodieken het meest geschikt zijn voor het beheergebied.

Het resultaat van de afwegingen die een gemeente maakt, is afhankelijk van de bestaande lokale situatie. De volgende overwegingen kunnen een rol spelen:

• Is het voordeel van de hogere strooisnelheid wel relevant als de beheerder hoofdzakelijk in de bebouwde kom strooit en nauwelijks doorgaande routes heeft waar optimaal kan worden geprofiteerd van de hogere strooisnelheid?
• Zijn er veel (doorgaande) wegen die aansluiten op de strooigebieden van andere wegbeheerders en moet hiermee uit het oogpunt van verkeersveiligheid een goede afstemming worden gezocht?
• Wat is de status van het huidige materieel: (bijna) afgeschreven of pas aangeschaft?
• Zijn er plannen voor samenwerking met andere wegbeheerders of voor het uitbesteden van gladheidsbestrijdingstaken?

Voor het winterseizoen begint, moet bekend zijn of het beschikbare eigen personeel toereikend is om ook bij langere periodes van gladheid volgens de geldende normen de diensten uit te voeren. De relevante richtlijnen voor de inzet van personeel conform de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit zijn hier beschreven. Deze richtlijnen gelden ook voor het personeel van derden. Het is de verantwoordelijkheid van de aannemer dat deze richtlijnen worden nageleefd.

Bij het inplannen van personeel in het winterrooster moet worden uitgegaan van realistische verwachtingen over de duur en de inzet van mensen en middelen. De gegevens van de voorgaande vijf jaar kunnen daarbij als uitgangspunt dienen met inachtneming van de veranderingen als gevolg van klimaatverandering waardoor winterse omstandigheden grilliger worden. Als niet met eigen mensen aan de behoefte kan worden voldaan, is het inhuren van personeel een oplossing. Maak hierover tijdig afspraken met aannemers of andere wegbeheerders. In de hectiek van een langdurige winterperiode is extern personeel moeilijker beschikbaar en in ieder geval duurder.

De beloning voor werknemers in consignatie is een aanvulling op het basissalaris. Het aanpassen van bestaande regelingen en eventueel het verminderen van consignatie-uren heeft financiële consequenties voor het personeel. Houd hiermee rekening en informeer het personeel tijdig en zorgvuldig.

In het deel ‘Materieel’ is uitgebreid ingegaan op de in te zetten tractie en hulpmiddelen (strooimachines, pekelsproeiers, sneeuwploegen, sneeuwborstels, sneeuwfrezen en sneeuwblazers). In het beleidsplan moet worden vermeld welk materieel passend is bij het beheergebied. Hierbij moet worden onderzocht welk type materieel noodzakelijk is en er moet worden gekeken naar de hoeveelheid materieel, het onderhoud en de afschrijving van het materieel. Duurzaamheidsaspecten en milieu spelen hierbij een stevige rol. Met name de inzet van elektrische tracties als gevolg van de klimaattransitie om te komen tot een verminderende uitstoot van gevaarlijke stoffen gelden veelal als uitgangspunt.

In het deel ‘Dooi- en strooimiddelen’ is uitgebreid ingegaan op de verschillende dooimiddelen en de werking van deze dooimiddelen. De meeste wegbeheerders zetten natriumchloride in als wegenzout. Hiermee kan ook de natte component worden aangemaakt. Voor meer speciale gevallen (risicogebieden) kan gebruikgemaakt worden van andere dooimiddelen. In het beleidsplan moet aandacht zijn voor de hoeveelheid noodzakelijk dooimiddel en op welke wijze dit dooimiddel gedurende het winterseizoen op peil wordt gehouden.

De hard- en software op het gebied van routebepaling en registratie van strooiacties worden steeds geavanceerder en daarmee ook breder toegepast bij de gladheidsbestrijding. Alle nieuwe strooimachines zijn standaard uitgerust met elektronische besturingssystemen die de instelling van de strooier optimaal regelen. Daarnaast is het mogelijk om managementinformatie vast te leggen. Hierbij valt te denken aan de gereden routes in kilometers en tijd, de plaatsen waar is gestrooid met dosering en strooibreedte en het verbruik van dooimiddelen. Met de nieuwste voertuigtechniek kan continu de wegdektemperatuur worden gemeten om de dosering van het op te brengen dooimiddel hier direct op af te stemmen.

De verzamelde gegevens kunnen met daartoe ontwikkelde software worden geïnterpreteerd en zo worden gebruikt om de bedrijfsvoering te verbeteren. Daarnaast kan met systematisch verzamelde gegevens worden aangetoond waar en op welke manier de gladheid is bestreden. Deze informatie kan belangrijk zijn bij discussies over juridische aansprakelijkheid.

Voor zowel betrokkenen binnen de organisatie als weggebruikers is het van belang dat informatie over de gladheidsbestrijding tijdig en efficiënt wordt overgebracht.

Interne communicatie

Intern moet het communicatietraject voor de gladheidsbestrijding op heldere wijze zijn vastgelegd. Iedereen moet weten wat er in geval van gladheid van hem of haar wordt verwacht. De coördinator gladheidsbestrijding fungeert hierbij als de spin in het web. Hij is verantwoordelijk voor de uitvoering en onderhoudt de contacten met zowel het weerbureau of de schouwers als met de eigen medewerkers gladheidsbestrijding.

Externe communicatie

Burgers en bedrijven binnen een beheergebied moeten worden geïnformeerd over de wijze waarop de gladheid wordt bestreden. Het gaat dan primair om de situatie binnen het beheergebied. Daarnaast kan eventueel de strooi-informatie van andere, aanpalende wegbeheerders in de communicatie worden opgenomen.

De informatie die minimaal verstrekt moet worden betreft:

• de strooiroutes en de prioriteitsvolgorde;
• algemene informatie die van belang is voor burgers (bijvoorbeeld dat er alleen curatief gestrooid wordt);
• de mogelijkheden voor verenigingen en instellingen om een zoutkist te verkrijgen bij de wegbeheerder;
• de mogelijkheden om vragen te stellen of klachten in te dienen.

De middelen die voor de informatieoverdracht kunnen worden aangewend, zijn:

• internet;
• social media;
• huis-aan-huisbladen;
• folders;
• lokale radio;
• een frontoffice;
• gegevens van de coördinator (voor informatie waarin de frontoffice niet kan voorzien).

Daarnaast wordt geadviseerd de plaatselijke politie, brandweer en medische posten te informeren door het verspreiden van gladheidsbestrijdingsplannen.

De informatie voor zowel interne als externe doeleinden moet tijdig (in ieder geval bij de start van het winterseizoen) beschikbaar zijn.

Vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid moet elke wegbeheerder het gladheidsbeleid afstemmen met omliggende wegbeheerders. Voor weggebruikers kan het erg gevaarlijk zijn als strooiacties op doorgaande wegen aan de gemeentegrens stoppen en niet goed zijn afgestemd met aangrenzende wegbeheerders.

Hetzelfde geldt voor de wegen die door een gemeente lopen en door andere beheerders worden behandeld. Een aandachtspunt hierbij is dat de typen wegdek en de bijbehorende behandelingsmethode kunnen variëren. Open deklagen zoals (tweelaags) zoab vergen een andere aanpak dan dicht asfaltbeton. Indien er sprake is van verschillende wegbeheerders in een bepaald gebied moet de behandelwijze van de wegen zodanig zijn afgestemd dat een weggebruiker niet wordt verrast bij de overgang naar andere beheergebieden. Naast verkeersveiligheid is efficiency een argument om samen te werken en goede afspraken te maken over de verantwoordelijkheid voor het strooien van bepaalde, deels overlappende gebieden.

De wegbeheerder kan ervoor kiezen om (onderdelen van) de gladheidsbestrijding uit te besteden. Redenen voor een vergaande uitbesteding van taken kunnen zijn:

• men beschikt over onvoldoende eigen uitvoerend personeel of materieel; dit is vaak het geval als een groot deel van het gemeentelijk beheer reeds is uitbesteed aan externe partijen;
• men verwacht dat taken bij uitbesteding efficiënter en tegen lagere kosten kunnen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld doordat de opdrachtnemer gespecialiseerd is in deze taken.

Bij gemeenten is de gladheidsbestrijding van oudsher meestal ondergebracht bij de reinigingsdienst. Met het afstoten of op afstand zetten van deze diensten gaat de gladheidsbestrijding daarin meestal mee. De landelijke trend is dat de voormalige reinigingsdiensten voor meerdere gemeenten werken en zijn georganiseerd in een Gemeenschappelijke Regeling of een zogenoemde overheids-NV. De individuele gemeenten sluiten in dit geval dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) met deze uitvoeringsorganisaties af. Ook de gladheidsbestrijding kan in een DVO worden geregeld. De uitvoering van de gladheidsbestrijding kan ook worden uitgevoerd door private bedrijven; vaak zijn deze ook actief op de afvalinzamelmarkt.

Als een wegbeheerder onderdelen van de gladheidsbestrijding uitbesteedt, gaat het bijvoorbeeld om:

• de inhuur van strooimaterieel;
• de inhuur van uitvoerend personeel;
• het gebruik van een gladheidsmeldsysteem;
• de opslag van dooimiddelen en/of materieel.

Als de te verwachten kosten van de in te huren diensten boven de drempelbedragen voor Europese aanbestedingen uitstijgen (in 2024 voor decentrale overheden € 215.000), moet de uitbesteding volgens deze procedure plaatsvinden. Bij opdrachten van kleinere omvang moet bij het inkoopbeleid van de uitbestedende organisatie worden aangesloten.

De opdrachtverlenende organisatie blijft als wegbeheerder verantwoordelijk voor het beleid en een deugdelijke uitvoering. Dit betekent dat de wegbeheerder ook bij uitbesteding de regie strak in handen moet houden.

De keuzes die gemaakt worden op het gebied van de gladheidsbestrijding zijn afhankelijk van de afweging van de belangen op het gebied van veiligheid, bereikbaarheid, doorstroming, milieu en kosten. Het resultaat van de afweging, zoals beschreven in het beleidsplan, moet bekrachtigd worden door het bestuur van een gemeente of provincie. In het geval van Rijkswaterstaat moeten het ‘beleidsplan gladheid’ en de bijbehorende keuzes op landelijk niveau worden bekrachtigd.

Het uitvoeren van een risico-inventarisatie is een goed hulpmiddel om vooraf na te denken over risico’s en mogelijke gevolgen. De maatregelen om deze risico’s te beperken moeten worden uitgewerkt in het beleidsplan. Tabel 8 geeft een voorbeeld van een risico-inventarisatie.