Woningwet/Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Per 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Op deze datum is het toetsingskader voor het verlenen van toestemming om iets te bouwen van de Woningwet overgegaan naar de Wabo. Door de Wabo kunnen verschillende toestemmingen in één keer in één integrale vergunning worden gegeven.
Relatie met parkeren
Als voor het bouwen van een parkeergarage niet alleen een bouwvergunning nodig is, maar bijvoorbeeld ook een ontheffing van een bestemmingsplan en een kapvergunning voor het kappen van bomen, dan worden alle benodigde toestemmingen onder de Wabo tegelijkertijd met één omgevingsvergunning mogelijk gemaakt. Voorheen waren daartoe drie verschillende toestemmingen – een bouwvergunning, een ontheffing op grond van de Wro en een kapvergunning op grond van een APV – vereist.
Als voor het bouwen van een parkeergarage niet alleen een bouwvergunning nodig is, maar bijvoorbeeld ook een ontheffing van een bestemmingsplan en een kapvergunning voor het kappen van bomen, dan worden alle benodigde toestemmingen onder de Wabo tegelijkertijd met één omgevingsvergunning mogelijk gemaakt. Voorheen waren daartoe drie verschillende toestemmingen – een bouwvergunning, een ontheffing op grond van de Wro en een kapvergunning op grond van een APV – vereist.
Het toetsingskader voor verlening van toestemming om te bouwen is niet gewijzigd ten opzichte van het toetsingskader voor een bouwvergunning op grond van de Woningwet. De aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt getoetst aan het bestemmingsplan. Als het bestemmingsplan een bouwplan niet toelaat moet de omgevingsvergunning in principe worden geweigerd. Een bouwaanvraag moet ook op bouwtechnische aspecten worden getoetst. De regels daarvoor staan in het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit vindt zijn grondslag in artikel 2 van de Woningwet. De Bouwverordening geeft stedenbouwkundige voorschriften waaraan een bouwplan moet voldoen. Ook de Bouwverordening vindt haar grondslag in de Woningwet. Parkeernormen staan tot op heden veelal, met een overgangsregeling, in de Bouwverordening. In de toekomst zullen parkeernormen echter in de bestemmingsplannen moeten worden opgenomen. Tot slot moet worden getoetst of een bouwplan aan de redelijke eisen van welstand voldoet. Op basis daarvan wordt het uiterlijk van een bouwplan in relatie tot de omgeving beoordeeld.
Het is mogelijk om tegen een omgevingsvergunning bezwaar aan te tekenen bij het college van burgemeester en wethouders, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De regels hiervoor staan in de Wabo, te lezen in samenhang met de regels in de Algemene wet bestuursrecht.
Hangende bezwaar, beroep en hoger beroep is het mogelijk om bij de rechtbank (voorzieningenrechter) om schorsing van de verleende omgevingsvergunning te vragen. Procedures bij de rechter duren vaak lang en de houder van een omgevingsvergunning zal vaak al gebruik willen maken van de omgevingsvergunning voordat een rechter uitspraak heeft gedaan over een beroep daartegen. Als een dergelijk verzoek tot schorsing wordt toegewezen, dan mag niet van de vergunning worden gebruikgemaakt totdat duidelijk is of deze al dan niet terecht is verleend. Een dergelijke voorziening is nodig omdat de wet in Nederland niet verbiedt om al van een vergunning gebruik te maken zolang deze nog onder de rechter is.
Hangende bezwaar, beroep en hoger beroep is het mogelijk om bij de rechtbank (voorzieningenrechter) om schorsing van de verleende omgevingsvergunning te vragen. Procedures bij de rechter duren vaak lang en de houder van een omgevingsvergunning zal vaak al gebruik willen maken van de omgevingsvergunning voordat een rechter uitspraak heeft gedaan over een beroep daartegen. Als een dergelijk verzoek tot schorsing wordt toegewezen, dan mag niet van de vergunning worden gebruikgemaakt totdat duidelijk is of deze al dan niet terecht is verleend. Een dergelijke voorziening is nodig omdat de wet in Nederland niet verbiedt om al van een vergunning gebruik te maken zolang deze nog onder de rechter is.
Praktijkvoorbeeld
Door het beschikbaar komen van de panden Keizersgracht 361 tot en met 381 in Amsterdam kon kantoorruimte in de grachtengordel weer worden omgezet in woonruimte. Op zich een uitstekende ontwikkeling want de Amsterdamse binnenstad is geschikter voor bewoning dan voor grootschalige bedrijven.
Door het beschikbaar komen van de panden Keizersgracht 361 tot en met 381 in Amsterdam kon kantoorruimte in de grachtengordel weer worden omgezet in woonruimte. Op zich een uitstekende ontwikkeling want de Amsterdamse binnenstad is geschikter voor bewoning dan voor grootschalige bedrijven.
Bij ieder bouwplan vormt de parkeerbehoefte van de nieuwe bewoners een probleem. Bij nieuwbouw is het, zelfs in de kleinere straten, gebruikelijk geworden parkeerruimte in kelder, souterrain of op de begane grond te realiseren. Tot voor kort stond een ding echter vast. Parkeren in Keurtuinen (binnentuinen) is niet toegestaan. Dit staat in de Verordening tot vaststelling van voorschriften ex artikel 43 der Woningwet voor de oude stad. Bij deze verordening is precies op een kaart aangegeven voor welk gebied de verordening geldt en dat geldt ook voor het blok aan de Keizersgracht.
Bij de bouwaanvraag voor de Keizersgrachtpanden stond op de tekeningen vermeld dat de makelaars van het project op 22 augustus 1996 een parkeervergunningaanvraag hadden ingediend. Onmiddellijk bij het ter visie leggen van het bouwplan heeft onder meer het Wijkcentrum d’ Oude Stadt geprotesteerd tegen een eventuele parkeer- of garagevergunning. Dit bezwaarschrift werd door burgemeester en wethouders gehonoreerd. Een vergunning voor parkeren in de Keurtuinen werd geweigerd en de weigering werd uitvoerig toegelicht. De Vereniging van eigenaren van de nieuwe appartementen – lees de projectontwikkelaar – liet het hier niet bij zitten en ging in beroep tegen het besluit van de gemeente. De beroepscommissie verzuimde de tegenstanders van het onrechtmatige gebruik van de tuinen te horen. Op 17 juni 1997 besloot de bezwaarschriftencommissie aan het college van burgemeester en wethouders te adviseren de gevraagde garagevergunning te verlenen. Namens het college liet wethouder Van der Aa, als locoburgemeester, op 18 juli 1997 weten dat hij besloten had de afgewezen garagevergunning in te trekken en alsnog een vergunning te verlenen voor 34 parkeerplaatsen. Veertien dagen na het aanvragen van de Voorlopige voorziening, een soort kortgedingprocedure, zijn het Wijkcentrum d’ Oude Stadt en de omwonenden in het gelijk gesteld. De president van de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam, sector Bestuursrecht, heeft 3 oktober 1997 uitspraak gedaan. De gevraagde voorlopige voorziening is toegewezen. Het besluit van burgemeester en wethouders om een garagevergunning af te geven voor 34 auto’s is geschorst. De rechter oordeelde dat het gebruik van binnenterreinen zich niet verdraagt met het in het bestemmingsplan neergelegde verbod om de betreffende gronden te gebruiken voor parkeren.
Naar aanleiding van de uitspraak heeft de gemeente Amsterdam besloten om de mogelijkheid te onderzoeken om het bestemmingsplan dusdanig te wijzigen dat parkeren op een gebied met bestemming ‘Tuinen en Erven’ wel mogelijk is.
Uit rechterlijke uitspraken (jurisprudentie) onder de Woningwet is wel duidelijk geworden dat bouwen met een bouwvergunning waarover de rechter zich nog niet heeft uitgesproken (een bouwvergunning die nog niet onherroepelijk is) voor eigen rekening en risico komt. Dit betekent dat wanneer op grond van een bouwvergunning al een aanvang is gemaakt met de bouw van bijvoorbeeld een appartementencomplex, terwijl nadien blijkt dat de bouwvergunning niet had mogen worden verleend omdat in het bouwplan in te weinig parkeerplaatsen voor de appartementen is voorzien, de bouw kan worden stilgelegd. Het besluit waarbij de bouwvergunning wordt verleend kan door de rechter worden opgeschort of vernietigd. Als het gebrek in de verleende bouwvergunning vervolgens niet kan worden gerepareerd, bijvoorbeeld omdat er geen ruimte is voor extra parkeerplaatsen, dan is het niet ondenkbaar dat het appartementencomplex uiteindelijk moet worden afgebroken.
Het omgekeerde van het praktijkvoorbeeld kan zich ook voordoen. Het kan heel goed zijn dat een bouwvergunning voorziet in voldoende parkeergelegenheid, maar dat degene die de bouwvergunning heeft verkregen in strijd met de bouwvergunning minder parkeerplaatsen realiseert. Ook is de situatie denkbaar dat een bouwvergunning is verkregen voor een functie met een lage parkeervraag terwijl tijdens de bouw blijkt dat het gebouw voor een andere functie in gebruik zal worden genomen waarvoor een hogere parkeervraag geldt.
In al deze gevallen mag het bevoegd gezag (meestal het college van burgemeester en wethouders) handhavend optreden. De houder van de bouwvergunning zal aangeschreven kunnen worden om te bouwen conform de bouwvergunning, hetgeen in het meest ernstige geval tot een bouwstop kan leiden. Het bevoegd gezag kan uit eigen beweging handhavend optreden, maar zal zeker een besluit moeten nemen als een derde (bijvoorbeeld een buurman) een verzoek om handhaving indient.Als de gemeente grondeigenaar is van gronden waarop een bouwplan wordt gerealiseerd, dan kan ze contractuele waarborgen inbouwen, bijvoorbeeld in de vorm van een boetebeding, om ervan verzekerd te zijn dat conform de verleende bouwvergunning wordt gebouwd. Dit instrument is alleen bruikbaar als de gemeente een contractuele relatie met de houder van de bouwvergunning heeft. De omstandigheid dat de gemeente via het privaatrechtelijke spoor vinger aan de pols kan houden ten aanzien van een verleende bouwvergunning, laat overigens onverlet dat zij in bestuursrechtelijke zin handhavend moet optreden als onverhoopt toch in strijd met de bouwvergunning wordt gebouwd.
Praktijkvoorbeeld
Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning wordt vermeld dat woningen worden gebouwd voor een bepaalde doelgroep. Voor deze doelgroep geldt een lage(re) parkeernorm. De parkeereis wordt aan de hand daarvan vastgesteld en dat aantal wordt ook daadwerkelijk aangelegd. Later blijkt dat de woningen ook aan starters – een andere doelgroep – wordt aangeboden waardoor de parkeernorm feitelijk te laag is vastgesteld. Klachten over parkeeroverlast volgen. De projectontwikkelaar die de woningen heeft ontwikkeld en heeft verkocht kan op grond van de Wabo feitelijk niet worden aangesproken omdat de omgevingsvergunning zaakgebonden is en met de verkoop van de woning is overgegaan op de kopers. De eigenaren van de woningen zijn dus verantwoordelijk voor het tekort aan parkeerplaatsen.
Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning wordt vermeld dat woningen worden gebouwd voor een bepaalde doelgroep. Voor deze doelgroep geldt een lage(re) parkeernorm. De parkeereis wordt aan de hand daarvan vastgesteld en dat aantal wordt ook daadwerkelijk aangelegd. Later blijkt dat de woningen ook aan starters – een andere doelgroep – wordt aangeboden waardoor de parkeernorm feitelijk te laag is vastgesteld. Klachten over parkeeroverlast volgen. De projectontwikkelaar die de woningen heeft ontwikkeld en heeft verkocht kan op grond van de Wabo feitelijk niet worden aangesproken omdat de omgevingsvergunning zaakgebonden is en met de verkoop van de woning is overgegaan op de kopers. De eigenaren van de woningen zijn dus verantwoordelijk voor het tekort aan parkeerplaatsen.
Het kenmerkende van deze twee praktijkvoorbeelden is dat achteraf een andere situatie bestaat dan waar bij de vergunningverlening van werd uitgegaan. In het eerste praktijkvoorbeeld kan de gemeente degene die feitelijk in strijd met de omgevingsvergunning heeft gehandeld – de projectontwikkelaar – niet meer in bestuursrechtelijke zin aanspreken. Wel kan de gemeente handhavend optreden jegens de bewoners, maar dat voelt onrechtvaardig. De gemeente kan zich wel met een claim uit hoofde van onrechtmatige daad tot de civiele rechter wenden. In het tweede geval zal de gemeente de eigenaar/ houder van de omgevingsvergunning wel kunnen aanspreken op de verleende omgevingsvergunning en kunnen afdwingen dat het pand overeenkomstig de vergunning – dus inclusief parkeerruimte – wordt gebruikt. Het door het bedrijf gevoerde mobiliteitsbeleid mag er immers niet toe leiden dat er een verstoring ontstaat van de parkeerbalans op straat.
Praktijkvoorbeeld
Voor de vestiging van een nieuw kantoor wordt conform de parkeernorm de parkeereis bepaald, die ook werkelijk wordt gerealiseerd in een parkeergarage onder het gebouw. De nieuwe huurder/eigenaar heeft echter een mobiliteitsbeleid en gaat autogebruik tegen door onder meer medewerkers geen of slechts onder strenge voorwaarden toegang te geven tot de garage. Het gevolg is dat medewerkers die toch met de auto komen op straat in de buurt gaan parkeren met overlast tot gevolg. Was het – op zich prijzenswaardige – mobiliteitsbeleid vooraf bekend geweest, dan had de gemeente kunnen beoordelen of dat tot overlast zou leiden en daar vooraf afspraken over kunnen maken hoe deze op te lossen.
Voor de vestiging van een nieuw kantoor wordt conform de parkeernorm de parkeereis bepaald, die ook werkelijk wordt gerealiseerd in een parkeergarage onder het gebouw. De nieuwe huurder/eigenaar heeft echter een mobiliteitsbeleid en gaat autogebruik tegen door onder meer medewerkers geen of slechts onder strenge voorwaarden toegang te geven tot de garage. Het gevolg is dat medewerkers die toch met de auto komen op straat in de buurt gaan parkeren met overlast tot gevolg. Was het – op zich prijzenswaardige – mobiliteitsbeleid vooraf bekend geweest, dan had de gemeente kunnen beoordelen of dat tot overlast zou leiden en daar vooraf afspraken over kunnen maken hoe deze op te lossen.
Handhavend optreden door de gemeente kan vaak worden voorkomen als het voor grondeigenaren/ bedrijven onaantrekkelijk is om buiten het eigen terrein te (laten) parkeren. Als op straat een vorm van parkeerregulering geldt, bijvoorbeeld fiscaal parkeren of een blauwe zone, dan wordt het daarmee automatisch aantrekkelijk om op eigen terrein te parkeren. Dit geldt niet alleen voor parkeren bij bedrijven of winkels. Bewoners zullen minder snel hun garage in strijd met het bestemmingsplan als kantoor gebruiken als aan bewoners met een garage geen parkeervergunning wordt verstrekt.
Het oplossen van het parkeervraagstuk vergt daarom in veel gevallen een combinatie van handhavend optreden en ontmoedigingsbeleid