Stellingname en conclusies

Stijgende parkeervraag als gevolg van stijgend autobezit? De meest ingewikkelde trend waar men mee te maken heeft, is de stijgende parkeervraag als gevolg van stijgend autobezit en/of autogebruik. De actualisatie van de parkeerkencijfers was er daarom vooral een naar boven. In Nederland is nog steeds sprake van een toenemend belang van de auto. Tegelijkertijd zijn er ook andere ontwikkelingen:

• In de Verenigde Staten en sommige andere gebieden constateert men al ‘peak car’: het hoogtepunt van het autogebruik is bereikt en er is sprake van een dalende trend. De oorzaken voor de daling zijn nog niet helemaal duidelijk. Stijgende benzineprijzen spelen een rol, maar ook het succes van stedelijke agglomeraties waar de auto minder dominant is [8].
• Grote automerken maar ook milieuorganisaties en de serviceproviders, zien een fundamentele verschuiving in het beeld van de auto. Men hecht niet meer aan de auto als statussymbool, als hebbeding, maar ziet het meer als een vorm van vervoer, een nuttige dienst zoals zo veel anderen. Het autobezit zal in deze lijn af kunnen nemen, het autogebruik niet noodzakelijkerwijs. Autodelen in plaats van autobezitten.
• In meer en meer gebieden binnen steden als Utrecht en Amsterdam wordt het autobezit en autogebruik minder dominant. Zelfs in dure wijken beschikt niet meer dan 30 procent van de inwoners over een eigen auto. Overal is betaald parkeren op straat ingevoerd en de verwachting is dat deze autoluwe gebieden zich steeds meer zullen uitbreiden. Het voorzien in parkeren rond winkels of scholen is in deze gebieden op een geheel ander niveau aan de orde (er ontstaat in deze gebieden wel steeds meer een fietsparkeerprobleem).
• Nederland krijgt te maken met krimpregio’s. De verdere urbanisatie zet door en waar steden groter en drukker worden, bijvoorbeeld in Noordoost Groningen en Zuid Limburg, is een afname te zien van het aantal inwoners. Parkeren wordt daarmee in die regio’s vanzelf minder urgent, er is meer ruimte beschikbaar en dus neemt de noodzaak om schaarse ruimte te reguleren af.

Samenvattend kan worden gesteld dat deze trends in ieder geval niet zonder impact zijn op het parkeren, maar dat het te vroeg is om conclusies te trekken voor de langere termijn; de periode die wordt beschouwd bij ontwikkelingsplannen. Zeker in stedelijke gebieden lijkt het op dit moment niet verstandig om bij het vaststellen van de parkeervraag geen rekening te houden met een stijgend autogebruik. In ieder geval lijkt het zinnig verschil in trends rond het parkeren bij de woningen (autobezit) en trends rond het parkeren bij bestemmingen (autogebruik) goed uit elkaar houden.

Binnen de planologie doet zich een verschuiving voor van een overheid die alles bepaalt naar een overheid als ‘een van de spelers bij de ontwikkeling’, maar daarom niet minder krachtig of belangrijk. Ontwikkelaars zullen steeds meer ruimte claimen en zelf initiatieven opzetten. De (gemeentelijke) overheid bezit niet altijd de grond en kan niet langer de volledige ontwikkeling bepalen. Deze verschuiving in rolverdeling werkt door in de wijze waarop parkeren kan worden benaderd. Drie rollen zijn te onderscheiden:

• Reactief: alleen de plannen toetsend, zelf geen actieve inbreng van de overheid.
  Een duidelijk normenkader voor parkeren is dan aan te bevelen. Het zal vooral gaan om relatief kleine ontwikkelingen.
• Proactief: de plannen zelf initiërend en andere partijen uitnodigend om mee te doen en vooral om te investeren. In deze situaties is een meer open benadering van het parkeren nodig, maar wel weer met duidelijke kaders.
• Risicodragend: de gemeente participeert rechtstreeks in de ontwikkeling en zal voor bijvoorbeeld het parkeren een dubbelrol hebben: aan de ene kant toetsend of er niet te weinig wordt gebouwd, aan de andere kant verantwoordelijk voor de exploitatie van het areaal. De gemeente moet zelf zorgen dat de plannen ook beheersbaar en betaalbaar worden.

In de twee eerste gevallen, daar waar de overheid niet de feitelijk initiatiefnemer (en daarmee risicodrager) van een ontwikkeling is, zou zij zich in dialoog moeten begeven met de initiatiefnemer. Deze initiatiefnemer maakt in eerste instantie een interpretatie van het beschikbare beleidskader; onder andere het bestemmingsplan, de parkeernormennota en wellicht een stedenbouwkundig plan. Dit beleidskader moet voldoende ruimte laten om de dialoog tussen hem en de overheid ook daadwerkelijk plaats te laten vinden. Het mobiliteitsconcept dat de initiatiefnemer voor het project heeft, kan daarbij als uitgangspunt dienen.

De economische crisis heeft een aantal ontwikkelingen versneld die al langer aan de gang waren. Een gezonde exploitatie van een garage wordt steeds belangrijker; de overheid springt niet automatisch bij om tekorten te dekken en het wordt niet langer op prijs gesteld als het ene gat met het andere wordt gedicht. Parkeeroplossingen hadden altijd al te maken met betaalbaarheid, maar de marges worden nu nog kleiner. Over de kosten van parkeren is veel te zeggen, maar binnen de context van dit rapport worden vier opmerkingen gemaakt.

1. De grote discrepantie tussen de kosten en opbrengsten voor parkeren verstoort op de meeste locaties een evenwichtige ontwikkeling en beïnvloedt bijna elk project negatief. Ongeveer 80 procent van alle parkeerplaatsen in het openbare domein is immers niet gereguleerd en dus gratis te gebruiken door parkeerders. De kostprijs van parkeervoorzieningen op eigen terrein bedraagt al snel vele honderden euro’s per jaar tot enkele duizenden bij gebouwde parkeervoorzieningen. Bedrijven kunnen hun personeel laten betalen, bewoners kunnen inpandige garages bouwen. Maar zolang men vrij op straat kan parkeren, gebruiken bewoners die inpandige garage als werkkamer en krijgt een bedrijf onenigheid met buurtbewoners als het werknemers laat betalen voor parkeren (en werknemers dus in de wijk gaan parkeren).
2. Parkeren omvat in het algemeen rond de 9 procent van de plankosten [2]. Per situatie zal dit echter verschillen. De verschillen in prijs tussen parkeren op maaiveld en gebouwde parkeervoorzieningen zijn groot. De verschillen worden nog groter als de grondwaarde zelf wordt meegenomen: in de centrale steden is die vele malen groter dan op het platteland. Een eis om parkeerplaatsen aan te leggen en in bepaalde verschijningsvorm dient met deze verschillen rekening te houden.
3. Parkeerplaatsen aanleggen voor de piek leidt bij uitstek tot een grote onrendabele top. De ‘laatste’ plaatsen worden immers alleen op de drukste momenten gebruikt en dat is in veel gevallen dan niet meer dan een paar uur per jaar of in termen van bezettingsgraad een paar procent. Deze overcapaciteit wordt vaak nog vergroot door de wens om – in verband met een goede bereikbaarheid – een maximale bezetting van 85 of 90 procent te hanteren, waardoor een deel van het aan te leggen areaal helemaal niet gebruikt wordt. In verband met onder meer deze exploitatieproblemen zal dit dus zeer zorgvuldig moeten worden omgegaan met een parkeereis in pieksituaties.
4. Waar liggen de risico’s? Het meest eenvoudig voor de exploitatie is om de parkeerplaatsen direct na oplevering af te laten nemen door de eindgebruikers. Dit schept echter juridisch gescheiden domeinen die niet optimaal zijn door de scheiding van openbaar en niet-openbare voorzieningen en de positie van publieke en private partijen bij de exploitatie en beheer van parkeervoorzieningen. Een open exploitatie in een (semi)openbare garage is beter voor het omgaan met een wisselende vraag, maar vraagt om extra aandacht bij het beheer en de exploitatie. Wie garandeert dat er voldoende betalende parkeerders komen voor een dekkende exploitatie?

Veel van de issues die spelen rond parkeren en planontwikkeling hebben te maken met enkele fundamentele kenmerken van het werkveld. De discussie bij kencijfers spitst zich meestal toe op de parkeerplaatsen op eigen terrein (POET). Dit zijn de parkeerplaatsen waar de ontwikkelaar direct voor tekent en verantwoordelijkheid moet nemen. De parkeerplaatsen op eigen terrein zijn juridisch echter volledig gescheiden van de parkeerplaatsen die zich buiten op de openbare weg bevinden. De ontwikkelaar heeft over deze plaatsen buiten niets te zeggen en als er geen regulering is, kan iedereen er vrij zijn plek zoeken. De plaatsen op eigen terrein worden vaak zelfs juridisch gescheiden van andere plaatsen op eigen terrein.

Als vooraf geen afspraken zijn vastgelegd, is het in praktijk bijzonder lastig om gebruik te maken van parkeerplaatsen op een belendende kavel. Tijdens de planontwikkeling is het juridisch moeilijk rond te krijgen (bijvoorbeeld in het herstructeringsplan Belcanto in Haarlem) en in een later stadium zijn er weliswaar praktische mogelijkheden (die direct voor betrokkenen winst op kunnen te leveren), maar lopen de belangen meestal niet meer parallel. Er is dan vaak sprake van een vragende partij die gebruik wil maken van andermans capaciteit. Terwijl de partij met onbenutte capaciteit de parkeerplaatsen relatief weinig kan winnen met verhuur en wel geconfronteerd wordt met praktische aspecten als beheer, veiligheid (toegang tot het gebouw) en piekproblemen. In een vrije markt doemen vooral vaak praktische problemen op.

Naast het parkeren op eigen terrein en op de openbare weg, bestaat er een derde categorie parkeerplaatsen: parkeren in openbare garages of op terreinen. Deze parkeerplaatsen bevinden zich weliswaar op eigen terrein, maar zijn toegankelijk voor iedereen die wil betalen via een abonnement of een kortparkeerkaartje. Voor de exploitant van een dergelijke voorziening is het aanbieden van parkeerplaatsen een kernactiviteit en daarom is hij vaak goed in staat om de vraag uit de markt te faciliteren en een optimale bezetting van parkeerplaatsen te organiseren (bijvoorbeeld het herstructureringsplan Strijp-S, Eindhoven). Aan de andere kant liggen alle commerciële risico’s bij de exploitant en moet worden geconcurreerd met gratis parkeren in andere garages of op de openbare weg.

Rond projecten is geen sprake van een vrije parkeermarkt: sommige segmenten van de parkeermarkt zijn voor de parkeerder volledig onbereikbaar (alhoewel vlakbij).
De lege plaatsen op eigen terrein zijn niet alleen voor auto’s op straat ontoegankelijk, maar ook voor de parkeerder op het volgende perceel. De gevolgen zijn zoals die altijd in situaties met sterk gescheiden segmenten optreedt: een overcapaciteit omdat elk segment aan de volledige eigen vraag tegemoet moet komen. Het is daarom op zich logisch dat gemeenten deze situatie van relatieve overcapaciteit op eigen terrein in stand willen houden. Want waarom moet de openbare weg als enige uitlaatklep alles oplossen?

Het parkeren op de openbare weg (zonder regulering) is bij uitstek een voorbeeld van wat in economische termen ‘negatieve externe kosten’ wordt genoemd. Men maakt wel gebruik van een dienst maar zonder te betalen en daarmee bezorgt men anderen last: een bezette parkeerplaats voor hen die de vrije plek misschien meer nodig hadden, en geen inkomsten voor de partij die de plaatsen aanlegt en beheert. Rond nieuwe projecten spelen deze negatieve externe kosten te meer omdat het om grote bedragen gaat. Wat is eenvoudiger dan om af te zien van een dure garage en de parkeerrekening letterlijk en figuurlijk bij de maatschappij te leggen?

Een praktisch voorbeeld van deze gescheiden arealen en de negatieve externe kosten vormen de problemen die ontstaan als bewoners in strijd met het bouwplan hun garage ombouwen tot werk- of kinderkamer. Ze verplaatsen hun auto naar de openbare weg en de private winst is groot, maar de lasten zijn voor de samenleving. In bestaande gevallen is hier achteraf nauwelijks meer wat aan te doen, maar als parkeren op eigen terrein vanaf de ontwikkelingsfase als gegeven is meegenomen en ook vastgelegd in het bestemmingsplan door parkeren nadrukkelijk als ondergeschikte functie mee te nemen, is in ieder geval geregeld dat een parkeervergunning voor de openbare weg is uit te sluiten. Met parkeerregulering op de openbare weg zijn excessen dan te voorkomen.

Er zijn vaak voldoende redenen om van een bepaalde parkeereis af te wijken. De initiatiefnemer kan aannemelijk maken dat de parkeerbehoefte lager is en dat bij de huidige eis het hele plan strandt: zo veel plaatsen zijn niet in te passen of te financieren.
Hoewel de CROW-kencijfers [1] nadrukkelijk geen landelijke normen zijn, blijkt het in praktijk toch lastig om ervan af te wijken. Ze bieden als enige argumentatie en onderbouwing; en dit is nodig als het project in gemeenteraden of hogere colleges moet worden getoetst. Afwijken vergt een nauwkeurige argumentatie om de vrees weg te nemen dat er op de openbare weg overlast gaat ontstaan. Er zijn veel praktijkvoorbeelden van omwonenden die tot de Hoge Raad gingen om een bouwproject in hun omgeving tegen te houden met als argument dat er parkeeroverlast zou ontstaan. Zeker als van de kencijfers wordt afgeweken moet een gemeente in dergelijke juridische trajecten sterk staan en het is logisch dat men vaak voor de veilige weg kiest en de kencijfers zonder meer overneemt. Een redelijke dialoog met de initiatiefnemer is dan echter lastig.

Een van de issues die mede daarom in dit rapport veel aandacht krijgt, is een onderbouwing van de parkeerbehoefte op een wijze die recht doet aan de werkelijkheid, het project mogelijk maakt, tegemoet komt aan eventuele bezwaren van omwonenden bij kencijfers en juridisch standhoudt. Het rapport draagt de aspecten aan en beschrijft het proces dat het meeste kans biedt op een haalbaar, beheersbaar en betaalbaar plan. Een eenduidige aanpak die voor alle gevallen het ultieme antwoord geeft is het echter niet. En de vraag is of dat überhaupt mogelijk is. Elk project kent immers zijn unieke onderdelen.

Dit rapport presenteert zich als een verkenning en baseert zich op cases en directe ervaringen bij de opstellers. Er was weinig reeds beschreven theorie of praktijk over het parkeren in samenhang met ruimtelijke ordening en over het algemeen is op het gebied van parkeren – ondanks recente activiteiten – weinig fundamenteel onderzoek beschikbaar om op voort bouwen. De laatste tijd ontstaat er meer belangstelling voor alles wat al wel of nog niet bekend is van parkeren.
Om die reden kunnen een aantal stellingen die geponeerd worden, niet wetenschappelijk onderbouwd worden:

• “Er bestaat een grote overcapaciteit aan parkeerplaatsen, met name door de strikte scheiding tussen de juridische domeinen.”
• “Dubbelgebruik van parkeerplaatsen buiten de openbare weg is vanwege die scheiding bijzonder lastig te organiseren; de details van de ideale uitwerking zijn nog niet bekend.”
• “De angst voor parkeeroverlast is ongegrond bij betaald parkeren op straat (bij een tarief van 1 euro, bij een tarief van 2 euro enzovoort).”
• “Er is een harde kern aan parkeerplaatsen nodig in de meeste situaties (productief parkeren), de rest van de parkeerbehoefte kan gemist worden zonder dat het functioneren van die plek in gevaar komt (consumptief parkeren).”
• “Er bestaan grote systematische verschillen hoe woongebonden parkeren (stallingen), werkgebonden parkeren (woon-werk) en bezoekend parkeren reageren op parkeernormen en parkeerregulering; deze verschillen werken door in de wijze waarop ze benaderd kunnen worden.”