Korte introductie Omgevingswet: doelstelling en instrumenten

Mobiliteit, bouwen, geluid, infrastructuur, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Allemaal voorbeelden van onderwerpen die worden geregeld in het omgevingsrecht: het recht dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving waarin wij wonen, werken en recreëren. Met de aanvaarding van de nieuwe Omgevingswet (Ow) door de Tweede en Eerste Kamer, staan we voor een grootscheepse herziening van ons huidige stelsel. Zeg maar gerust een transitie, een frisse wind door het land van het omgevingsrecht. De wet zal in 2021 in werking treden, maar het (leren) werken in de ‘geest van de Omgevingswet’ is nu al volop gaande en zal na de inwerkingtreding doorgaan. Meer beslisruimte voor decentrale overheden, meer vertrouwen, flexibiliteit en maatwerk zijn de mantra’s. Op het moment van inwerkingtreding is op decentraal niveau nog lang niet alles klaar. Daarom komt er een overgangsperiode tot 2029, waarin de wet gefaseerd zal worden ingevoerd.

Een herziening van het stelsel is nodig, omdat het huidige omgevingsrecht met haar tientallen wetten en zo’n 120 onderliggende regelingen over de fysieke leefomgeving, verbrokkeld en verdeeld is. Met al deze toepasselijke wetten en besluiten, die elk hun eigen procedures kennen, zijn initiatieven van burgers en bedrijven voor het bevoegd gezag niet altijd gemakkelijk te beoordelen. Initiatiefnemers weten op hun beurt niet altijd bij welke overheidsinstantie ze moeten aankloppen en of ze wel alle regelgeving vinden die op hun situatie van toepassing is. De nieuwe Omgevingswet beoogt de lappendeken van regels over de fysieke leefomgeving in één wet te bundelen, waardoor er minder regels nodig zijn. Bovendien kan de wetgeving dan duidelijker en overzichtelijker worden opgeschreven, om zo te komen tot een eenvoudiger en toegankelijker systeem [1].

De kwaliteit van de fysieke leefomgeving is in de Omgevingswet het leidende beginsel. De wet probeert deze kwaliteit te waarborgen en tegelijkertijd ontwikkelingen mogelijk te maken. Het motto ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’ is dan ook de essentie van de Omgevingswet. Om aan dit motto een goede uitvoering te geven, is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet een tweetal maatschappelijke doelen geformuleerd:

1. Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit;
2. Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving, om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

Het rijk, de provincie en de gemeente krijgen ieder de plicht om een omgevingsvisie op te stellen. Een omgevingsvisie is een strategische beleidsvisie voor de (middel)lange termijn. Het is in feite de opvolger van de structuurvisie zoals we die nu kennen maar bijvoorbeeld ook van de verkeer en vervoerplannen. In de omgevingsvisie worden ambities en doelen voor alle terreinen van de fysieke leefomgeving op hoofdlijnen en in samenhang met elkaar, met andere woorden integraal, vastgelegd (artikel 3.2 Ow). Dit instrument heeft daarmee dan ook een politiek-bestuurlijk karakter. De gemeente stelt één omgevingsvisie vast voor het hele grondgebied, maar kan deze ook samen met een andere gemeente of met de provincie opstellen. Deze ‘visievorming’ is de eerste stap van de beleidscyclus; het cyclisch proces waarin beleid wordt voorbereid, geformuleerd, uitgevoerd en geëvalueerd en waar na de laatste stap het bestaande beleid wordt aangepast of nieuw beleid wordt gevormd. De beleidscyclus start dan opnieuw.

De omgevingsvisie bindt uitsluitend de bestuursorganen die ze vaststellen en bevat dus geen regels voor burgers en bedrijven. Ook is de omgevingsvisie van het rijk niet bindend voor provincies en gemeenten. Bestuursorganen dienen echter wel rekening te houden met de omgevingsvisies die andere bestuursorganen hebben opgesteld [2]. Helemaal daaraan voorbijgaan kan dus niet.

Aan gemeenten wordt een termijn van vijf jaar gegeven voor het vaststellen van de omgevingsvisie, bezien vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet [2].

Een onderdeel van de vereenvoudiging van het omgevingsrecht als gevolg van de Omgevingswet, is het vervangen van de naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen die op dit moment binnen de Nederlandse gemeentelijke grondgebieden van toepassing zijn. In plaats daarvan komt er één omgevingsplan per gemeente. Het omgevingsplan is echter meer dan een bundeling van bestemmingsplannen en beheersverordeningen: ook alle regels over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar gehele grondgebied worden onderdeel van het omgevingsplan. Met andere woorden: de inhoud van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving zoals deze nu zijn vastgelegd in bijvoorbeeld de algemene plaatselijke verordeningen (APV’s), kapverordeningen, ligplaatsverordeningen en reclameverordeningen. De bedoeling is dat gemeenten in het omgevingsplan invulling geven aan de maatschappelijke opgaven uit de gemeentelijke omgevingsvisie. Bovendien heeft het kabinet ervoor gekozen om als onderdeel van de stelselherziening enkele onderwerpen niet langer viaalgemene maatregelen van bestuur te regelen, maar via het omgevingsplan te laten regelen of over te laten aan de decentrale overheden. Het gaat bijvoorbeeld om de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten en om de regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten. Deze regels staan nu in respectievelijk het Activiteitenbesluit en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) maar worden dus voortaan op gemeentelijk niveaugeregeld.
Het omgevingsplan is hiermee breder dan het bestemmingsplan. De term bestemmingsplan verdwijnt, maar de functies ervan blijven (onder meer) in het omgevingsplan behouden. Daarmee vormt het omgevingsplan eigenlijk een bestemmingsplan+ [1].

Door het omgevingsplan globaler en flexibeler in te richten kan het, ook voor dynamische gebieden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, voor langere duur een bestendige basis bieden. Bijvoorbeeld door het toedelen van globale functies aan locaties, of het werken met open normen. Zo kunnen onderwerpen vanuit het brede perspectief van de fysieke leefomgeving locatiegericht worden gereguleerd. Bovenstaande betekent concreet dat gemeenten meer gaan sturen op doelen, bijvoorbeeld klimaatadaptatie en biodiversiteit, in plaats van elk kavel apart te bestemmen [1].

In het omgevingsplan formuleert de gemeente haar planregels zoveel mogelijk in globale bewoordingen, waarna initiatiefnemers binnen deze regels aan de hand van hun eigen ideeën over de invulling van de functies, hun eigen plannen kunnen ontwikkelen. Deze planregels worden ‘open normen’ genoemd.

Als gevolg van het werken met open normen, verschuift de onderzoekslast van het moment waarop het omgevingsplan wordt vastgesteld naar het moment waarop een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Dit brengt mee dat een aanvrager van een omgevingsvergunning onder de Omgevingswet uitgebreider zal moeten onderbouwen dat een ontwikkeling past binnen het omgevingsplan. Dat betekent tegelijkertijd voor plantoetsers en vergunningverleners binnen gemeenten, dat het bewerkelijker wordt onder de Omgevingswet om aanvragen te toetsen om tot vergunningverlening te komen.

Bestaande bestemmingsplannen hoeven vanaf 2018 niet meer te worden geactualiseerd. In de periode tot 2021 kan de gemeente al oefenen met het opstellen van een omgevingsplan in de geest van de Omgevingswet en tot 2029 is er een overgangsfase waarin de gemeente nieuwe regels in het omgevingsplan moet opnemen ter vervanging van de oude ruimtelijke plannen en verordeningen [1].

Gemeenten kunnen in het omgevingsplan als ‘ondersteunend wetsinstrument‘ zogenoemde omgevingswaarden vaststellen. Het Rijk stelt omgevingswaarden vast in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provincie in een omgevingsverordening. Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. Ze kunnen een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting inhouden en zijn primair gericht tot de overheid.

De huidige omgevingsvergunning integreert en harmoniseert de vergunningverlening voor meerdere vergunningplichtige activiteiten uit onder meer de domeinen bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening. Dit blijft zo. Ten opzichte van het huidige stelsel worden met de Omgevingswet enkele andere vergunningplichtige activiteiten onder de omgevingsvergunning gebracht. Gedacht moet worden aan de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming, de watervergunning, de ontgrondingenvergunning en vergunningen op grond van de Spoorwegwet en Wet lokaal spoor. Dit worden allemaal omgevingsvergunningen.

Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat zoveel mogelijk wordt volstaan met het stellen van algemene regels. Wanneer voor het toestaan van een bepaalde activiteit een specifieke toets moet plaatsvinden, bepaalt het omgevingsplan dat een omgevingsvergunning nodig is. Dat is het geval wanneer een internationaalrechtelijke verplichting dit oplegt. Denk aan de Habitatrichtlijn. Dit geldt ook wanneer algemene regels niet voldoende zijn om belangen af te wegen of wanneer activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Een voordeel van het nieuwe stelsel is dat bij het indienen van een aanvraag kan worden volstaan met één aanvraag bij één loket, waar uiteindelijk één bevoegd gezag toestemming verleent. Omdat de zorg voor de fysieke leefomgeving primair bij de gemeente ligt, is in beginsel altijd het college van burgemeester en wethouders bevoegd. Verder is het onder de Omgevingswet niet meer zo dat de vergunning automatisch verleend wordt als de beslistermijn is verlopen. Dat is heel prettig aangezien de beslistermijn voor alle omgevingsvergunningen wordt teruggebracht naar acht weken.

Hoe om te gaan met deze ruimtelijke transitieopgave?
Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht brengt veel verschillende thema’s bij elkaar. Deze overstijgen regelmatig sectorale taken en bevoegdheden. Dit veronderstelt een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving en vereist een geheel nieuwe manier van samenwerken. Landelijke, provinciale en lokale overheden zullen daarom niet alleen meer met een open blik over de muren van de eigen taken heen moeten kijken en meer moeten gaan opereren als één overheid, ook zullen zij in de regio met andere overheden en externe partijen moeten samenwerken. Bijvoorbeeld door het betrekken van experts en ervaringsdeskundigen in een vroegtijdige fase van de beleidsvorming [w1].

De Omgevingswet stelt de gebruikers centraal: de mensen die in de omgeving wonen en werken, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Die krijgen meer ruimte om met eigen initiatieven en plannen te komen. De nieuwe wet is bedoeld als prikkel om de omgeving tot actie aan te zetten en legt daarom veel nadruk op participatie door burgers, bedrijven en andere belanghebbenden in het besluitvormingsproces. Zonder dat de Omgevingswet voorschrijft hoe participatie moet plaatsvinden, vraagt zij van bestuurders en ambtenaren om meer participatiemogelijkheden te creëren. Bij voorkeur in een vroeg stadium van de beleidscyclus, het zich herhalende proces waarin beleid wordt voorbereid, geformuleerd, uitgevoerd en geëvalueerd. Door participatie met de omgeving al in de fase van de beleidsvoorbereiding op te pakken, komen goede ideeën sneller op tafel, wordt creativiteit gestimuleerd en kunnen bestuurders betere besluiten nemen die kunnen rekenen op meer consensus, draagvlak en uitvoeringsbetrokkenheid in de samenleving. Hiermee beoogt de wetgever ook een aanzienlijke tijd- en geldwinst.

Gebruiksruimte
Het begrip gebruiksruimte speelt een belangrijke rol in de Omgevingswet. Met de gebruiksruimte bedoelt de wetgever de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Binnen deze ruimte zijn activiteiten mogelijk zonder dat er doelen voor een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving in het gedrang komen of dat er niet voldaan wordt aan omgevingswaarden. Ons huidige stelsel waarbij bestemmingsplannen tot op perceelniveau vastleggen welke ontwikkelmogelijkheden bestaan, brengt een beperking in de juridische gebruiksruimte met zich mee.

De wetgever heeft het omgevingsplan aangewezen als primair instrument voor een goede verdeling van de gebruiksruimte, aan de hand van de toewijzing van functies.

De gemeente kan de gebruiksruimte verdelen door in het omgevingsplan bijvoorbeeld een geluidsnorm voor een gebied of een geurnorm per kavel vast te stellen. Als de geluidsnorm als gevolg van verkeer van personen en goederen overschreden wordt of één bedrijf de maximaal beschikbare ruimte voor geur in een bepaald gebied helemaal gebruikt, dan is de aanwezige gebruiksruimte ‘op’. Nieuwe ontwikkelingen leiden dan tot overbelaste situaties door geluid of geur, waarbij een gebied dan soms ‘op slot’ kan gaan waardoor nieuwe ontwikkelingen niet mogelijkzijn [w1].

Ook in het concept van de gebruiksruimte komt de integrale benadering van de Omgevingswet tot uitdrukking. Hierbij wordt namelijk aan de hand van een samenhangende benadering van meerdere aspecten binnen de fysieke leefomgeving, rekening gehouden met de opeenstapeling van belasting op de leefomgeving (cumulatie). Hoewel de meeste van die verschillende belastingen niet zomaar bij elkaar kunnen worden opgeteld en de normen per aspect gelden, speelt cumulatie wel een rol in de afweging of nieuwe activiteiten moeten worden toegestaan in het kader van een ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’

Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)
Digitalisering iseen belangrijk hulpmiddelom processen te versnellen en kaders te stellen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Daarmee is het een belangrijk onderdeel van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Door een digitaal stelsel te ontwikkelen, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), worden de bestaande afzonderlijke ICT-toepassingen geïntegreerd.

De digitalisering omvat in het bijzonder twee aspecten, namelijk (1) informatie-uitwisseling tussen burgers, bedrijven en overheden en (2) digitale beschikbaarheid van informatie over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en digitale beschikbaarheid van de regels die gelden.

In plaats van het indienen van vergunningsaanvragen via Omgevingsloket online, het doen van meldingen via Activiteitenbesluit internetmodule en Omgevingsloket online (OLO) en de ontsluiting van omgevingsdocumenten via [ link ] , krijgen initiatiefnemer, belanghebbenden en het bevoegd gezag één landelijk digitaal loket. Via dit loket hebben burgers, bedrijven en overheden een gebruiksvriendelijke toegang tot de relevante gegevens over de (kwaliteit van de) fysieke leefomgeving, de regels die voor initiatiefnemers rechtstreeks werken of ruimtelijk beleid dat in uitvoering is. De gebruiker wordt daarbij met behulp van vragen en kaartbeelden naar de voor hem relevante informatie geleid. Zo krijgen burgers, bedrijven en overheden sneller inzicht in wat wel of niet mag op een locatie. Bovendien kunnen ze zo ook zien of een omgevingsvergunning of een ‘melding’ in de vorm van het tijdig aanleveren van bepaalde gegevens, voorafgaand vereist is voor hun activiteit. Gebruikers kunnen dan direct aanvragen voor omgevingsvergunningen indienen en meldingen doen. Initiatiefnemers kunnen daarnaast de voortgang van de behandeling van hun aanvraag volgen. Ook andere belanghebbenden kunnen op de hoogte blijven en betrokken worden, bijvoorbeeld door een geautomatiseerde attenderingsfunctie.

Het bevoegd gezag moet een omgevingsdocument aan eenieder elektronisch beschikbaar stellen via ‘de landelijke voorziening'. Deze landelijke voorziening is nu (nog) de website [ link ] . De uitbreiding van ruimtelijkeplannen.nl zal voor overheden tot gevolg hebben dat niet alleen nieuwe regelingen maar ook alle bestaande regelingen zullen moeten worden opgenomen [1]. Het is de bedoeling dat voor iedereen te raadplegen is welke regels van toepassing zijn op een concrete locatie [1].

Dit alles betekent dat naast de benodigde ICT-voorzieningen ook ‘informatiehuizen’ worden aangesloten. Deze informatiehuizen verzamelen vanuit verschillende domeinen, zoals water, lucht, bodem en natuur, gegevens over de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld door onderzoek en monitoring [1]. Hierbij kunt u denken aan het ontsluiten van gegevens in bijvoorbeeld verkeersmodellen en de monitoringstool ten behoeve van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. De data die worden verzameld en worden ontsloten, strekken ertoe iedereen inzicht te bieden in de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie op een bepaald moment.
Het is op dit moment nog niet duidelijk of parkeerdata bij gemeenten ook via deze informatiehuizen ontsloten zullen (moeten) worden. Indien en voor zover die parkeerdata inzicht bieden in bijvoorbeeld de parkeerdruk in een bepaald gebied, is heel goed denkbaar dat ook die informatie via het DSO ontsloten zal gaan worden in de toekomst.

Het voor eenieder toegankelijk maken van die informatie vergt dat voortdurend wordt gemonitord of de informatie nog voldoende actueel en daarmee valide is.

Het overgangsrecht voor de Omgevingswet
Niet alle nieuwe instrumenten zullen vanaf dag één na inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikbaar zijn of meteen al voldoen aan alle eisen van het nieuwe stelsel.

Het overgangsrecht regelt daarom de overgang van de huidige wet- en regelgeving naar het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet. Het verduidelijkt voor burgers, bedrijven en bestuursorganen wat in de aanloop naar en na de inwerkingtreding van de Omgevingswet de status is van onder het ‘oude recht’ genomen besluiten. Bijvoorbeeld omgevingsvergunningen of bestemmingsplannen. Ook regelt het hoe procedures die onder het oude recht zijn gestart, moeten worden afgehandeld.

Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is het de bedoeling dat het Rijk en de provincies hun omgevingsvisies (NOVI en POVI) en instructieregels vastgesteld hebben, zodat gemeenten de inhoud hiervan kunnen betrekken in hun omgevingsvisie en omgevingsplan. In de jaren na inwerkingtreding zullen gemeenten omgevingsvisies, omgevingsplannen en programma’s moeten vaststellen die voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel.

Aan gemeenten wordt een overgangstermijn van drie jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet gegeven voor het vaststellen van de omgevingsvisie. Gemeenten kunnen vooruitlopend op de Omgevingswet al beginnen met het vaststellen van de omgevingsvisie en veel gemeenten zijn hiermee al begonnen. Om een vacuüm te voorkomen, is bepaald dat de hoofdzaken van het huidige gemeentelijke beleid, vastgelegd in het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoersplan en de structuurvisie blijven gelden totdat de omgevingsvisie in werking treedt.