Beleid als basis

Om fietsvriendelijke infrastructuur te kunnen realiseren, zijn technische (ontwerp)vaardigheden vereist. Maar dat is niet genoeg. Op de lange weg van beleid naar uitvoering strijden talloze belangen om de schaarse middelen. De belangen van de fiets worden het best gediend door op een planmatige wijze te werk te gaan. Dit betekent dat, om fietsvriendelijke infrastructuur gerealiseerd te krijgen, ook bestuurskundige en economische vaardigheden én oog voor de financiële realiteit noodzakelijk zijn.

Hoewel een planmatige aanpak duidelijk voordelen oplevert, kenmerkt het fietsbeleid zich vaak nog door een ad-hoc-karakter. Voor een belangrijk deel komt dit doordat de fietser zelf weinig problemen veroorzaakt; hij verschijnt pas in beeld als er problemen rond andere verkeersdeelnemers moeten worden opgelost.

Bovendien is fietsbeleid op zichzelf weinig controversieel. Ook speelt mee dat mensen de fiets kiezen om een veelheid van – grotendeels positieve – redenen. Fietsen is voor hen iets aangenaams: snel, gezond, flexibel, goed voor het milieu, leuk, normaal en vertrouwd. Om deze redenen behoort permanente beleidsaandacht vanzelfsprekend te zijn. Bovendien blijkt het een succesfactor voor het realiseren van fietsbeleid [1].

In het algemeen geldt dat lokaal verkeers- en vervoersbeleid is ingebed in het verkeers- en vervoersbeleid van een regionale overheid of provincie; dat is op zijn beurt ingebed in landelijk beleid. Dit geldt ook voor fietsbeleid. Maar naast deze bestuurlijke en beleidsmatige afstemming is ‘afstemming op straat’ noodzakelijk. Fietsrelaties zijn voor het grootste deel lokale relaties, die op lokale schaal moeten worden ontwikkeld en zo nodig opgelost. Daaronder vallen ook vele relaties die gemeentegrenzen overschrijden. Afstemming in beleid en maatregelen tussen lokale overheden is dan nodig.

Fietsvriendelijke infrastructuur wordt bij voorkeur ontwikkeld vanuit een integraal verkeers- en vervoersplan. Alleen dan kunnen belangen van verschillende modaliteiten goed worden afgewogen en kunnen de verschillende vervoerwijzen daar worden ingezet waar ze het best tot hun recht komen. Ontwerpfilosofieën als ‘Omgekeerd ontwerpen’ en ‘Design for all’ kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het verankeren van het fietsbelang in het algemene verkeersbeleid. Bij deze benaderingswijzen wordt niet eerst de infrastructuur voor het gemotoriseerde verkeer ontworpen waarna ‘de fiets wordt ingepast’, maar is de werkwijze juist andersom.

Hoewel geen blauwdruk is te geven voor het beleidsproces, kunnen in het algemeen zes fasen worden onderscheiden. Bedenk wel dat deze stappen een vereenvoudiging van de werkelijke gang van zaken weergeven. In de praktijk blijkt dat het proces van ontwerpen een sterk cyclisch karakter heeft en dat elk van de beschreven fasen eigenlijk een deelproces is. Binnen een fase worden procedures herhaaldelijk doorlopen. Daarnaast kan het noodzakelijk zijn terug te schakelen naar een vorige fase van het beleidsproces.

Figuur 2-1 toont een schematische weergave van het beleidsproces zoals geschetst door Hoogerwerf en Herweijer [2]. Op de volgende bladzijden worden de stappen I tot en met VI uit de linkercirkel beschreven. Bij stap II wordt ook ingegaan op de stappen 1 tot en met 8 uit de rechtercirkel.

Overheidsbeleid kan worden gezien als het antwoord op een maatschappelijk vraagstuk. In de fase van de agendavorming komt zo’n vraagstuk onder de aandacht van beleidsmakers en politici. De mogelijkheden om een onderwerp (probleem) op fietsgebied aan te pakken, worden voor een belangrijk deel bepaald door het heersende ‘fietsklimaat’, ofwel de al dan niet positieve houding van beleidsmakers, politici en ambtelijke organisatie ten opzichte van de fiets (zie ook het kader ‘Fietscultuur’).

Tijdens de fase van beleidsvoorbereiding (en -vorming) worden plannen ontwikkeld. Dit proces kent een aantal stappen. Hierna worden de belangrijkste genoemd in relatie tot de planvorming voor fietsbeleid.

1. Opstarten
2. Analyseren van de probleemsituatie
3. Analyseren van oorzaken en gevolgen van de probleemsituatie
4. Formuleren van een einddoel
5. Overwegen van beleidsinstrumenten en hun effecten
6. Ontwerpen van de beleidsuitvoering
7. Afwegen kosten en baten
8. Formuleren van het beleidsontwerp

Stap 1: Opstarten
In deze stap worden doelstellingen geformuleerd. Vaak wordt ook een projectorganisatie opgezet. Doelstellingen worden zo veel mogelijk gekwantificeerd. Abstracte doelstellingen worden zo goed mogelijk uitgedrukt in toetsbare normen. Daarnaast kan worden bekeken hoe het te ontwikkelen beleid zich verhoudt tot het bestaande eigen beleid en tot het beleid van hogere instanties, zoals provincies, Rijk en Europese Unie.

Stappen 2 en 3: Analyseren van de probleemsituatie en de bijbehorende oorzaken en gevolgen
In essentie is een probleem het verschil tussen de gewenste situatie en de bestaande situatie (of een toekomstige situatie). Door het probleem te analyseren wordt inzicht verkregen in de bestaande situatie, de gewenste situatie en de verhouding tussen beide. De basis voor deze vergelijking wordt, bij het maken van fietsbeleid, vaak gevormd door een netwerkanalyse en een knelpuntenanalyse. Van groot belang is dat bij ‘algemeen’ verkeersbeleid ook het fietsaspect in kaart wordt gebracht; bij het bepalen van de kwaliteit van verhardingen moeten bijvoorbeeld ook fietspaden worden geïnspecteerd.

Voor het vaststellen van de bestaande situatie worden vervoerrelaties voor bestaande en potentiële fietsers geanalyseerd en worden de meest gebruikte routes in het netwerk bepaald. Om deze te achterhalen is inzicht vereist in het patroon van herkomsten en bestemmingen van de fietsers. Op basis van een netwerkanalyse worden nieuwe verbindingen geselecteerd die het omrijden in belangrijke mate beperken, het aantal ontmoetingen met het autoverkeer verminderen en een samenhangende structuur van het netwerk bevorderen.

In een knelpuntenanalyse wordt de kwaliteit van de wegen en fietspaden waar fietsers mogen rijden, getoetst aan het programma van eisen. Hoe belangrijker de verbinding is in de hoofdstructuur, des te hoogwaardiger de uitvoeringsvorm moet zijn of worden. Als alle knelpunten zijn geïnventariseerd, worden zij geordend naar urgentie, zodat voor de ernstigste knelpunten het eerst oplossingen kunnen worden gezocht.

In deze fase van het ontwerpproces is het ook mogelijk om optimale en eventueel alternatieve tracés te zoeken. Het heeft bijvoorbeeld weinig zin een kruip-door-sluip-door-route te verbeteren als een iets langer parallel tracé veel meer kwaliteit kan bieden. Ook de eventuele tracering door autovrije winkelgebieden komt in deze fase van het planproces aan de orde.

Stappen 4 en 5: Formuleren van een einddoel en overwegen van beleidsinstrumenten en hun effecten
Als is vastgesteld wat de knelpunten zijn en welke verbeteringen nodig zijn, kunnen het doel van het beleid en de keuze van de maatregelen definitief worden bepaald. Met het oog op de latere evaluatie van de beleidseffecten is het van belang in deze stap het einddoel zo goed mogelijk meetbaar te maken.

Nadat is vastgesteld wat de knelpunten en de doelen zijn, wordt gefocust op de beleidsinstrumenten om de doelen te realiseren. Belangrijke vragen in dit verband zijn:

• Welke verbeteringen zijn nodig om de in het programma van eisen geformuleerde kwaliteit te realiseren?
• Welke voorzieningen horen daarbij?

De antwoorden kunnen onder meer het volgende inhouden (de uitwerking van de volgende maatregelen komt aan de orde in de hoofdstukken 4 tot en met 8):

• aanleg van vrijliggende fietspaden;
• aanpassing van een verkeerslichtenregeling;
• vermindering van de hoeveelheid gemotoriseerd verkeer op een route;
• vermindering van het aantal autoparkeerplaatsen op een route;
• aanleg van een ongelijkvloerse kruising;
• verlaging van de snelheid van het gemotoriseerd verkeer;
• aanleg van fietsstroken;
• herprofilering;
• aanpassing van een kruispunt (bijvoorbeeld ombouwen tot rotonde);
• verbetering van een oversteekplaats;
• verbetering van het wegdek;
• aanleg van fietsparkeervoorzieningen;
• herbestrating van een fietsverbinding (asfalteren).

Stappen 6 en 7: Ontwerpen van de beleidsuitvoering en afwegen van kosten en baten
Bij het ontwerpen van de beleidsuitvoering wordt rekening gehouden met wie het beleid implementeert, hoe dit gebeurt en wie het beleid moet uitvoeren. De gewenste maatregelen worden uitgevoerd volgens een prioriteitenvolgorde waarin kosten en baten (de effectiviteit) een rol spelen. Nadat het programma van voorzieningen is opgesteld, wordt een begroting gemaakt van de totale uitvoeringskosten hiervan.

Vooral bij grote investeringen in mobiliteit speelt de vraag of de plannen ‘al het geld waard zijn’. Zijn er misschien oplossingen mogelijk die meer effect hebben? En wellicht minder kosten? Of beide? Om deze vragen te beantwoorden, is een (maatschappelijke) kosten-batenanalyse (KBA) nodig. Hierbij kan het instrument ‘Wikken en Wegen’, ontwikkeld door CROW-KpVV en te raadplegen op [ link ] , een nuttige rol spelen. Voor een groot aantal vraagstukken op het gebied van mobiliteit kunnen hiermee betere, efficiëntere en in elk geval beter onderbouwde besluiten worden genomen.

De maatregelen kunnen vervolgens uit verschillende bronnen worden gefinancierd. Mogelijk kan een deel van de maatregelen worden opgenomen onder ‘regulier onderhoud’. Als verbeteringen vallen binnen regionaal of provinciaal beleid, kan een bijdrage worden verkregen uit het Provinciefonds. Kosten van infrastructuur naar en in nieuwe gebieden kunnen (of liever: moeten) in de grondexploitatie van dat gebied worden opgenomen. Andere maatregelen zullen als ‘nieuw beleid’ moeten worden opgenomen in de periodieke begrotingscycli waarmee iedere wegbeheerder te maken heeft. Juist dan zal de waarde blijken van het doorlopen van bovenstaande stappen en het beschikken over een plan als basis.

Stap 8: Formuleren van het beleidsontwerp
Het overeengekomen beleid wordt schriftelijk vastgelegd in een beleidsontwerp. Dit kan een compleet fietsbeleidsplan zijn, maar ook een uitwerking van een of meer aspecten hieruit (bijvoorbeeld een uitwerking van fiscale maatregelen om het fietsbeleid te stimuleren). In de praktijk varieert het beleidsontwerp van een ambtelijke notitie tot een uitvoerige beleidsnota.

In deze fase worden beslissingen genomen over de plannen die tijdens de beleidsvoorbereiding zijn uitgewerkt. De plannen kunnen volledig, gedeeltelijk of in gewijzigde vorm worden geaccepteerd. Bij de beleidsbepaling/besluitvorming komt het aan op handelen en op het reserveren van middelen. De beleidsbepalingsfase kent drie activiteiten: het verwerven van steun, het bereiken van overeenstemming en het daadwerkelijk beslissen (de drie activiteiten hangen nauw met elkaar samen en verlopen niet altijd in een vaste volgorde).

In deze fase worden de vastgestelde beleidsmaatregelen uitgevoerd. Als gevolg hiervan wordt ook het maatschappelijk effect van het beleid (beter) merkbaar.

Naleving en handhaving zijn essentiële onderdelen van de beleidscyclus. De overheid beschikt over verschillende instrumenten om ervoor te zorgen dat beleid wordt nageleefd. Daartoe behoren juridische middelen (handhaving van verkeersregels door agenten), communicatieve middelen (campagnes), economische instrumenten (subsidies) en technische hulpmiddelen [3].

Beleidsevaluatie richt zich op de inhoud van het beleid, op de doorlopen processen en op de beoogde effecten. Een centrale vraag is in hoeverre de doelstellingen zijn bereikt. Ook kan een nieuwe situatie, ontstaan als gevolg van het gevoerde beleid, worden getoetst aan de (veranderde en veranderende) actualiteit: is de destijds gekozen oplossing nog steeds de juiste? Beleidsplannen worden bij voorkeur na vijf à acht jaar aan een evaluatie onderworpen.

De kwaliteit van een fietsnetwerk wordt afgelezen aan de scores op de vijf hoofdeisen (zie paragraaf 2.4). Concentraties van ongevallen geven een duidelijk signaal dat functie, vorm en gebruik niet met elkaar in evenwicht zijn. Het is echter noodzakelijk ook alert te zijn op andere signalen dat het fietsnetwerk mogelijk niet optimaal functioneert. Bedenk hierbij dat slechts een klein deel van de fietsongevallen geregistreerd wordt. Daarnaast kan sprake zijn van verdrongen mobiliteit. Zo is het mogelijk dat sommige (kwetsbare) gebruikers een route vermijden omdat ze die te gevaarlijk vinden. Het gevolg kan zijn dat bijvoorbeeld ouderen thuisblijven omdat ze het tempo van het hedendaagse (fiets)verkeer niet meer aankunnen. Kinderen worden ‘uit veiligheidsoverwegingen’ per auto naar school gebracht. En sommigen kiezen vanwege de sociale onveiligheid ’s avonds niet graag voor de fiets.

Het werkelijke gedrag van de fietser kan afwijken van het gedrag dat de vormgever bij zijn ontwerp voor ogen stond. De volgende signalen kunnen daarop wijzen.

• Fietsers stappen af, ook al hebben ze voorrang. Ook andere vormen van informeel voorrangsgedrag horen in deze categorie thuis.
• Veel fietsers rijden door rood licht, omdat wachten in de desbetreffende situatie als zinloos wordt ervaren.
• Vrijliggende fietspaden worden weinig gebruikt omdat een andere route sneller, handiger of aantrekkelijker is.

Ten slotte kan er sprake zijn van bijna-ongevallen. Deze conflicten kunnen worden vastgelegd door middel van conflictobservatietechnieken. Uit onderzoek blijkt dat bijna-ongevallen die op deze wijze worden verzameld, een goede voorspelling kunnen geven van de werkelijk optredende ongevallen [4].

Comfort en discomfort zijn objectief te meten als het om de kwaliteit van het wegdek gaat. Andere vormen van discomfort kunnen in beeld komen door te kijken naar bijna-ongevallen. Ook is het mogelijk fietsers te vragen ‘waar het niet lekker zit’. Met hun antwoord geven zij bewust of onbewust de grenzen aan van hun fysieke en mentale capaciteiten. Voor een ontwerper van fietsvoorzieningen geven klachten van gebruikers waardevolle informatie over de comfortbeleving.